地方政府性债务管理政策分析(上)

地方政府性债务管理政策分析（上）
白景明财政部财政科学研究所副所长
各位学员上午好，今天上午用这个时间我跟大家做一个交流，主要是分析我们国家现在的地方政府债务管理政策，这里边我也顺带也分析一下公私合作，就是政府与社会资本合作与中期财政规划的关系，这个问题也是跟我们政府债务管理是连接在一起的。

大家知道，地方政府性债务是我们国家经济和社会发展当中的一个现实的经济问题。

这个问题的解决不仅仅是涉及到我们当前的经济的发展，也涉及到我们今后经济社会的可持续发展，所以各方面都非常重视这个问题。

我们新修订的《预算法》对地方政府性债务的管理也做出了一些规定。

当前，地方政府性债务管理初步建立了一个新的体制，但是从今后来看还有待完善。

下面我就结合我的一些研究，做一下这个整体的这个分析，供大家参考，也欢迎有些问题提出来共同讨论。

一、地方政府性债务结构
（一）三个概念
第一个我先对中国的地方政府性债务结构做一个简单的这个分析。

在分析这个问题的时候，我首先要对这个政府性债务有关的概念这个做一个解释。

我们现在谈的地方政府债务管理实际上涉及到三个基本概念，一个是什么是政府债务？第二个什么是地方政府性债务？第三个什么是地方政府债务？这三个概念它的外延和内涵是不一样的，相应的在现实操作当中，管理的政策也不一致。

第一个我们先说政府债务，政府债务的概念含义是比较宽的。

它是指的包括所有政府，各级政府，它以政府的信用为依据发行债务向社会融资。

政府债务包括各级政府的债务，也包括中央和地方两级政府。

在我们国家，现实操作当中从法律上说，我们实际上就是两级债务，中央政府债务，也就是我们通常说的国债，然后就是地方债，这里边我想特意解释一下，就是按照我们的《预算法》来规定，地方政府债务只是指的省级政府，严格意义上说，就是只有省级政府有权力举债，就是新的《预算法》规定的。

说市县级政府它的负债，严格意义上说，就是说我们从新的《预算法》开始，它本身是不能够直接发行债权的，我们现在在一般债或专项债，应该是省级代发的。

所以我们国家中国严格意义上，地方政府债务它是这个实际上不包括市县一级的，举债主体只能是省级。

我们再一级债务是国债，也就是中央政府的债务。

中央政府的债务，这个里边我想界定一下，中国的政府债务无论是中央债还是地方债，中央的政府债务它都是在公共预算。

中央
的国有资本均衡预算和政府性基金预算不允许有赤字，所以也不允许直接负债，进一步说现在的国债它对应的是一般预算的赤字，是为了弥补一般预算的赤字。

政府债务它是以政府名义举借偿还的使用的债务。

第二个我们说一个概念是地方政府性债务，可以说这是我们国家特定的一个概念。

去年2014年国发43号文也是提的要加强地方政府性债务管理。

我们这个政府性债务它范围就更宽一些，它是指的与预算资金有联系的或政府负有直接偿还责任的债务，这个是一个层次，还有一个层次是或有债务，或者说就是政府有一定救助责任，和有担保的义务的债务。

第二个是政府性债务，它包括负有直接偿还责任的和有救助责任和担保责任的，这样的一个性质是对我们过去改革以来，地方政府累积的债务，一个现实承认。

为什么这么说？因为我们在新的《预算法》之前，中国地方政府就不能够负债，按照《预算法》我们政府没有真正意义上的，当时说地方政府名义借的地方政府名义还的债应该就没有，都是以部门的名义或者是以融资平台的名义去借的债，这个还不是严格意义政府名义举债。

这些按照法律上说，不应该是按照政府的债务，但是现实操作当中，它很多这种债务是和预算挂钩了。

比如说有的地方和两类资金已经挂钩了，和一般公共预算里的资金，或者和政府性基金里的资金就挂钩了，挂钩了以后，政府就是要拿出一部分钱要还的，来偿还债务的，所以我们就出现了地方政府性债务这么一个概念。

当然还有一个层次，就是或有的，说是不能够担保，但是实际上借债的时候它就担保了，这个是一个情况。

所以我们都只能做带有一定政府责任的债务，我们就给它列入地方政府性债务，这是一个概念。

第三个概念是地方政府债务。

刚才我在说的政府债务，实际上已经涉及到这个概念了。

实际上就是说，是以地方政府名义借、用、还的债务，就可以概括为就是地方政府债务。

我们这个《预算法》明确了，经国务院的批准，特定情况下，地方可以举借债务，用于建设性项目，就是这个筹出来的资金，不得是用于经常性支出的。

这里边我想解释一下，就是地方政府的债务，我们说现在现实当中是分两类债券，一类债券是一般债，一类债券是专项债券。

按照我们现实的规定，一般债券是纳入到公共预算，使用的时候列在公共预算。

这里边还有一个一类是专项债，专项债是以政府性基金，或者专项收入为抵押的，或者以这个为依据的发行的债。

这里边我解释一下，从这两类来看，地方政府的债务跟中央政府的债务有一个区别，这一点可能是值得指明的，中央政府的债务，只是跟一般预算有关系，目前为止它没有专项债，就是它跟政府性基金没有关系，它只是和一般预算有关系，就是它是弥补一般预算赤字的。

而地方政府这个债务，它现在还有一类是专项债，这个专项债是以政府性基金或者专项收入为抵押品的，为依据的，用这些今后收入来偿还的，这里头特别主要的是政府性基
金收入。

这个是一般债的区别就在于哪，它不是为了弥补赤字的，而且它是主要用在建设性，有收益项目的上。

但是它本身不是弥补赤字这种，当你要搞一个某一种收益的建设性的项目的时候，你融资可以发专项债，发专项债要以相应的政府性基金收入为依据，你要这些相应的政府基金，你未来可能有多少收入，这些收入当中，有多少可以拿来还债的。

当然现在现实情况，我们国家情况比较复杂，现在我们又有了一个置换债，置换债里边也包含了一定的比例的专项债，现在我们已经发了两期了。

这个两期一共21000，切到各个省，你来掌握，这个按定的比例来分配，哪些是发专项债，哪些是发一般债。

这个我把这三个这个概念给大家做一个界定。

从这个三个概念来看，我们现在的管理制度体系是不一样的，这个政府债务里边包括国债，我们是要纳入公共预算管理的，政府性债务它们又分成负有直接偿还责任的，还有负有一定的救助责任的。

我们对地方政府性债务的管理，我们现在就政府性债务里面，包括我们刚才说了有直接偿还责任的，有这个或有负债的，有担保责任的，我们现在也是分类在管理，根据这个概念的界定。

属于具有直接偿还责任的我们要纳入预算管理，属于没有偿还责任的有一定救助的或者有担保责任的，我们现在是采取监督管理，主要它是监督。

这个我跟大家做一个简单的分析。

（二）地方政府性债务政府层级结构
第二个，债务结构，我先简单地分析一下，地方政府性债务的政府层级的结构。

地方政府性债务实际上按照《预算法》只有省级可以发债，但是现实操作当中或者说历史形成的各级政府都在举债，省市县乡四级，主要分布是在省和市县，实际上已经形成这么一种格局。

所以我们现实当中这种三级债务，我们从这个总体来看，在地方政府性债务里，我们总额按照13年6月底，按审计署的审计，总计政府债务有17万亿。

全国加起来各级政府，加上中央政府我们是30万亿的债务，那地方政府是17亿。

这是根据审计署情况来看，这个现在主要的分布省市县乡，主要是分布在省市县，省市县现在市一级政府，根据审计署的审计，市级政府是4.8万亿，县一级政府是3.9万亿，省一级差不多有7万亿，基本上是这么一个大的这个概念。

（三）地方政府性债务举债主体结构
根据审计署的审计，我们再说第二个层次，就是这个举债主体。

举债主体这个结构来看，现在主要是融资平台这一块，规模比较大。

我们负有偿还责任的，当时审计是10万亿，地方政府性债务，这个偿还责任的10万亿里融资平台就占了有4万亿，政府部门和机构实际上是3万亿。

国有独资或控股的企业里面涉及到政府性债务这里边还有1万亿，然后经费补
助的事业单位有1.7万亿，这是负有偿还责任的举债主体。

（四）地方政府性债务区域分布结构
我们看地方政府性债务，现在我们看这个区域的分布。

就是我们国家政府性债务的区域分布来看，它是相对来说集中力不是太高，这是中国的这个特点，它不是某一个区域或某一个省份它占的比例比重特别突出，目前还不是这种情况。

现在我们国家这个地方政府性债务区域分布有两个这个特点，一个我们现在地方政府性债务的这个分布，在经济发展水平，和债务水平，发债的规模是不对称的，这是一个特点，就是经济发展水平和这个债务的负担的债务的规模是不对称。

这个具体体现在哪儿？你看我们现在就是还是以从这个2013年6月末的情况来看，当时审计署的审计，我们现在就是从GDP这个规模的分布来讲，东部是占了60%多，就是70%接近，但是西部它的GDP占西部整个GDP的规模，总规模它也就是15%不到，15%不到，但是我们总的情况是什么？就是说西部的负债占到整个债务总额的比重是接近20%，现在中部也是，中部它有接近它占到整个债务的比重要接近30%，就是截止到我们这几年，这些年以来。

我们可以看出来，它这个和经济发展水平，特别是和财政收入的分布是不对称的。

2013年审计超过7000亿，地方政府性债务余额超过7000亿的省中有10个省超过了7000亿，超过了7000亿的这个里边，西部和中部有四个省超过了这个7000亿，当时像湖北、湖南，四川都是中西部的省份，它都是超过了这个7000亿。

我们再往下分析，西部的省超过了6000亿，但是这些西部的省有些相对是经济比较落后的，这些省的债务余额占到它的地方收入甚至达到了7倍。

到13年6月份这个情况来看，西部有的省，像贵州和重庆，这两个省它的债务余额占GDP的比重都是超过60%，像贵州占GDP达到了70%了。

为什么我们提这个指标？因为国际上有一个警戒线，债务余额占到GDP不能超过60%，但是我们看我们中国有的省份实际上已经超过了就是它经济发展水平这个是不对称。

我们再看这个从债务率的角度也是，按照2013年这个审计情况来看，债务率是指的你的债务余额占全部政府财力的，也就是说一般公共预算支出和政治性基金这两块财力的比值，中西部省份是比较高的，超过了东部省份。

比如说广东，经济相对来说比较发达，它的债务率是54，江苏这个比较发达是53。

但是我们看，西部的一些省份，重庆是69，还有一些省份属于西部的这个债务率，它都是高过我们刚才说的东部的两个比较发达的省份的，陕西相对是好一些，也是56，这个还有一些比较突出点的，贵州的债务率达到了这个83%。

我们就看一些中部省份也高过一些东部的发达的省份，我们刚才说的广东是54，江苏是53，我们看有些中部的省份，像河北，66，接近67，这是属于这个我们说是这个中部的这个省份，像湖南也是60，像湖北能达到77的水平，现在这个分布的情况来看，就是说债务的分
布和GDP的分布，和财政收入的分布是不对称的。

所以这个我们就说从区域的角度，从这个特点来看，为什么我们就是多少年，就强调要加强地方政府性债务管理，就是这个是一个风险度。

衡量这个风险不是简单的看一个综合的指标，你还要看这个区域的分布的一个情况，我们现在出现的情况是什么？就是说我的区域分布和区域的债务的分布，和这个经济发展这个水平，和财力水平是不对称的，所以这个是值得高度警惕的。

第二个我们说我们现在地方政府性债务的这个分布有一个特点，就是逾期的债务率是比较高的，这个也是一个非常值得警惕的事情。

按照2013年的统计，就是我们债务的逾期率全国都比较高，是值得这个警惕的。

就是说无论是发达区域还是经济相对落后区域，它都是相对来说是比较高。

我们高的债务逾期率主要发生在一些中西部省份，像这个债务逾期率高的省份比如西部的云南，2013年的时候达到4%，广西也是达到4%，这个陕西达到3.6%，然后中部逾期率相对来说也比较高，中部的逾期率像有些省份，像湖南也是达到4%，河南也达到3.4%。

相对来说逾期率低一点的是东部，但是东部它的债务的逾期率也是在2%左右。

在国际上来讲，逾期率超过1%就是比较高了。

一般的来讲，有的国家像美国，地方政府就是我们所说的市县一级政府，它受是《破产法》所覆盖的，它的债务逾期率基本上很少，你要是债务在逾期率多了，或者是到一定规模以后，你要宣布破产的，所以地方政府要破产的，当然美国的这个破产法，它不覆盖省以上政府，就是省一级政府就是州一级政府，它不会破产，不受《破产法》这个覆盖，但是地方政府就市县一级的。

所以美国发生了有差不多有10个左右的市县级政府破产。

它债务不能够有逾期，实际上是从法律上也没有明确的法律条文说的允许逾期，但是它现实当中它是出现大量的逾期。

逾期率就是到期偿还不了，这个数量规模应该是不小的。

一个省要负1000亿的债，或者是多少的债，当然这个是一个时点数，各时点不一样，再下来以后，也得接近几百亿，那这个债务你偿还不了。

我们国家政府的债务，地方政府债务风险应该说是非常值得警惕，我们说是可控，但是什么叫可控？是现在就要破产了，没破产叫可控？还是即将破产叫可控？所以这是值得分析的。

所以什么叫可控？就是值得这个研究的这么一个含义。

但是从我们这个情况来看，应该说是非常值得警惕，要防止它失控。

二、新《预算法》对地方政府性债务管理的要求
（一）地方各级预算编制原则
第二个方面，我简单地先谈一下，就是新《预算法》对地方政府性债务管理的要求。

现在我们国家要走上法治化道路，我们建立现代财政制度，这里边就是财政管理是法治化的。

根据这个原则，我们国家就是要逐步地完善财政法律体系，完善财政法律体系当中，现在我
们涉及到的第一个就是需要修订法就是《预算法》，我们国家就是去年完成了《预算法》的修改，今年开始正式实施。

那这次《预算法》在地方政府债务问题上，有了一个很大的这个突破。

突破给予了地方政府债务法律地位，允许地方政府发债，在一定的管理框架内。

《预算法》对地方政府性债务管理提出了这么几条要求，第一个地方预算各级预算编制原则是量入为出，收支平衡，提出了这么一个原则。

为什么要提这一点？现在允许地方政府特殊情况下可以发债，但是并不是说要把发债常态化，基本的规则在预算编制的时候还是要量入为出，要追求收支平衡。

特别是这次《预算法》前面还应该提到了预算编制原则还提到一个量力而行。

这里边实际上有两层含义，第一现在允许地方政府发债，更多的是为解决我们的历史遗留问题开口子。

为什么这么讲？我们为什么现在这次修改法律？允许地方政府发债了，因为我们前期累计了刚才我们说的，负有直接偿还责任的就17万亿，就10万多亿，这些很多债务都是前期负担的，就前期这个发生的。

这里边分两段，有一段是2009年之前就发生的债务，我们要陆续偿还。

2009年之后我们又实行积极财政政策，实际上又一次扩张支出，2009年开始我们就开始又发行地方政府债券来融资，从那开始，这个时候又累积出了一些新的债务，所以这两段加起来，我们累积了很多债务，都是要在2015年以后需要偿还的，怎么偿还？按照《预算法》偿还债务可以发债来解决，同时另一个途径财政结余，再一个途径可以调入预算调节基金来解决这些债务，纳入预算管理的债务，但是我们的现实是什么？我们没有什么结余，预算条件基金也很少，越用越少，当期现在为了稳定经济增长，我们把资产结余已经动用了差不多了，它不可能拿来还债，所以要解决历史这些遗留问题，我们就必须还得靠走发新债还旧债这个路。

所以说还要采取允许地方政府发债，实际上我举例说，就是我们现在的置换债本质上来说是发新债还旧债，我现在置换出来我还了本金，这置换出来还本金，但是这些债以后你还得还，你筹措到收入这些钱你还得还，本身就是走了这条路，所以我们对历史一个肯定，而解决历史遗留问题采取的一种方式，所以我们必须在法律上说，我们允许发债。

（二）建设性的项目资金靠发债解决
第二个一层含义就是什么？今后中国地方政府的财政收支压力还是会不断地放大的。

放大的情况下，就是有些建设性的项目只能靠发债来解决，靠我们的税收和纳入预算的非税收入是解决不了的，而中国的现实就是我们的公共产品欠账很多，经济总量是全球第二位，但是我们的人均GDP比西方国家差了好几倍。

我们现在人均GDP你还不到1万美元，8、9000那个水平，西方国家美国是5万亿，欧洲的国家也是两三万美元，人均GDP。

人均的财力来讲，中国也跟西方国家差得很多倍了，我们这个人均财政支出，我们就是说把政府性基金和
公共预算加起来统算账，就是说按收入角度，你也就是我们也就是19万亿的水平，我们13.6亿人，人均才能2000美元的水平，西方国家都是1万。

这种情况下，我们还要解决公共产品欠账的问题，要解决公共产品的质量的提升的问题，可能地方政府难免会出现赤字，要发债解决问题，所以说我们是要允许它发债，我们在需要追求收支平衡，但是也要允许它发债，所从这两点我们是做出了一个法律选择了。

第二个《新预算法》就是允许建设性投资的部分资金，可在国务院限额内发行地方政府债券解决。

我刚才实际上已经涉及到了，这里边我想进一步说的，就是建设投资的部分资金，在国务院的规定限额内发行定额来讲，指的就是中国的，从法律上已经给了明确的界定，中国的地方债管理体制是相对集权的，也就是说，我们集权就是什么？债务的这个基本制度这个权限角度，是在中央操作，资金的使用也是在地方，发行是在地方，你可以具体去发行，使用你来具体地安排这个资金的使用，但是基本制度从债务的这个额度，到发行到管理办法都是在中央，就在我们说的具体在国务院。

我们界定部分的建设投资的部分资金，这里边我想简单地分析一下，就是中国我们现在为什么采取的这种债务相对集权债务管理体制？主要是两点原因，第一中国的总的行政管理体制框架是统一领导，分级管理，什么意思？就是我大的基本制度是要在中央，分级管理实际上是操作角度，是在地方，我们大的框架。

我们财政管理，也是这么一个大的这个框架，中国现在我们是财政的管理，包括这个金融的管理，都是这么一个总体，都是这么一个框架。

财政的管理，我们说税收的立法权，这个全部集中在中央，一些基本的制度，预算管理基本制度，我们也是集中在中央。

金融的管理也是，主要是行政管理，根据行政管理体制配套在一起，它也都是主要基本权限是在中央。

这样一种格局的情况下，我不可能地方债的管理是单独开一个口的，是高度分权，这个是一个因素。

第二个因素是什么？现在的地方债的情况来看，就是我们刚才分析的地方债的区域分布，它是和经济是逆反的，经济财力这个水平等等，这种应该是出现的是风险度应该说是比较高，如果以后我们的机制是分权的，有可能就使那个债务失控，所以我们也必要这个采取相对集权的，这个是《预算法》第二点我觉得需要说明的。

（三）举借债务要有偿还计划和稳定的资金来源
第三点这次《预算法》明确指出来了，举借债务要有偿还计划和稳定的资金来源，这个实际上是什么？我们现在是要建立的，或者说已经开始搭建起来这个框架，地方政府性债务管理的这个框架，是这个借用还相统一。

这个借的主体是明确的，谁借的是地方政府借的，用也是主体是地方政府，还也是要地方政府，要三统一，这个三统一就是要打破以前的出现的一些情况，过去我们是借用还，很多情况是不统一，借钱比如是某一级政府，借钱可能是
县一级政府，用钱可能也是县一级政府，但是还钱的事儿可能要上级政府要给予资助，要负担一部分资金，当然也有可能出现这种情况。

但是也有另一种情况，用这个钱借是这个一级主体，但是用这个钱的时候可能给了上级政府用了，我们地方政府这几种情况都有，现在我们强调的是要有三个要统一起来，也就是说我们的债务的责权利边界明确。

现在我们举借债务要有偿还计划和稳定的资金来源，这里边实际上是我觉得有三层这个意思，有三层含义。

一，我们在借发债之前就要考虑有没有还款的资金，你如果没有就不要借，如果有，有多少？你要多大的能力，所以要有一个评估，要有偿还计划。

正因为这一点，所以说我们看，就是去年国发43号文都在强调这个事，而且明确指出了你今后要有三年债务规划。

为什么是三年债务这个规划？就是要和三年的中期财政规划结合起来，这就是说什么，你债必须是有偿还计划的，你的发债和偿债要有计划性，特别指你还款能不能跟上，要有明确的规划，这个我体会就是要有债务规划，要有中期财政规划，必须要结合起来，
第二个你的要发债的时候，偿还的资金要有稳定的来源，实际上我体会的两个含义，一你要纳入预算，二是纳入预算以后，你这笔资金是相对来说，是能够有保障的资金。

说你纳入预算没有问题，你比如说你在一般公共预算里，说我切除10%，5%拿出去，但是你这个资金能不能稳定？能不能稳定什么意思？就是你今后的财政收入和支出安排，会不会挤占这5%，这个要有明确的分析和评估，你保证不了这个5%就是不稳定。

政府性基金这块专项债也是，我们说是拿某一个政府性基金做担保，做抵押来发这个债，这一项政府性基金你未来的收入趋势是不是稳定？是不是存在有制度上的稳定，市场上的稳定，我说的制度上的稳定是指什么？就是说你这个基金是不是在制度上以后被取消的资金？你说要取消了，你现在拿这个做抵押发债，那肯定是不稳定的。

市场的稳定性你这个基金是不取消，但是以后收入的可能性边界在哪儿？市场能够认可的收入，我们现在比如突出的土地出让，这是属于政府性基金的大头，你的未来的收入的稳定性如何？要分析。

你没有高的稳定性就不能够多发债，这是市场因素所决定的，这个我们说是举借债要偿还和稳定的基金来源，这是第二层含义。

第三层含义，这个偿还计划要和你的收入的总体来源的可能性边界要对应。

就是说我们现在政府的收入，我公共预算收入、税收、非税收入，我再加上政府性基金，所以说我们把国有资本预算也都框进来，你究竟是一个什么样的收入走势，要对这个有一个明确的判断，明确的判断是什么？在这个基础上分析我们有多少能力来偿债。

换句话说，我在这个基础上我在要转变一个理念，从这个《预算法》的要求，就是要求实际上是准备什么？不是说我现在说我建设需要发多少债我就发多少债，而是倒算账，我们先要算清楚今后我的财政收入，各类收入加起来可能是一个什么增长势态，计算好各类支出需要用钱的情况下，有多少钱可。