公益诉讼制度比较法论文

公益诉讼制度的比较法研究
中图分类号：d915 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2011）01-218-03
摘要近几年来，一个陌生的词语——公益诉讼在媒体上高频率的出现，引起了社会的广泛关注。

但是，从世界范围上来看，公益诉讼已经不是一个陌生的名词了，各主要发达国家早已不同程度的确立了公益诉讼制度。

我国至今仍未建立一套完整有效的公益诉讼制度。

据此，本文从比较法的角度，在考察了各主要国家公益诉讼制度得失的基础上，对我国构建公益诉讼制度进行了初步设想，以期对我国将来公益诉讼制度的建立提供借鉴。

关键词公益诉讼制度私人检察总长诉权比较法
一、公益诉讼的解读
诉讼，是审判机关和案件当事人在其他诉讼参与人的配合下为解决纠纷依法定诉讼程序所进行的活动。

诉讼的产生和发展与人类社会的生产方式、社会结构、政治制度的发展变化，特别是与国家的司法权的状况息息相关，其样式、制度和具体运作方式都经历了漫长的历史演变过程。

随着垄断资本主义时代的到来，原本“一对一”的诉讼模式越来越明显的表现出在现代诉讼中的局限与不足，因此，世界各国相继出台了相关的制度以填补制度的空白，公益诉讼的概念开始在现代司法中不断的出现。

公益诉讼一词并不是现代才出现的，它的词源含义可以追溯到古罗马法时代，在罗马程式诉讼中，就已经存在私有诉讼（actions
private）和公益诉讼（actions publicize populates）的划分。

前者指的是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才能提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民都可提起。

限于历史的局限性，罗马当时的政权机构设置远没有现代这样健全，因此，赋予市民权利为公共利益直接起诉，实际上是为了弥补体制上的不足；公益诉讼的作用，实际上是对国家机关执法的补充，而不是取代国家机关的执法。

现代意义上的公益诉讼概念可以概括为：特定的国家机关、社会组织和公民个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追求其法律责任的活动。

在现代法制中，美国是最早设立公益诉讼制度的国家，随之世界各国也相继以不同的方式确立了公益诉讼制度。

基于各个国家的法律模式和文化传统的差异，各国在立法方面显示出各自不同的特色。

目前，在全球已经形成两种典型模式，即英美法系模式与大陆法系模式。

本文以下将以该划分为基础，以典型性国家的发展过程为对象，对各国公益诉讼制度模式进行研究。

二、英美法系国家的公益诉讼制度
（一）英国
在英国，提起公益诉讼的主体一般是检察官，检察官在法庭上是代表公众的人，是公共利益的保护人，享有权利代表国家提起诉讼。

他可以依职权或者依私人的请求允许告发人提起诉讼。

但这并
不是说，为公共利益采取行动是检察官的专利，私人也可以提出阻止侵犯公共权利的行为。

本来，在英国私人不能提出阻止侵犯公共权利行为的诉讼，法院不能因他的请求，做出禁令判决或宣告判决，不能做出损害赔偿的判决。

但是，1977年上议院的gburietv union of post office workers案判决则撤消了这项原则，肯定了上议院1973年的判决。

英国上诉法院院长丹宁在该判决中主张，社会成员可以担任私人检察长那样的角色，申请法院对侵犯公共权利的人发出禁令，其条件为检察长曾拒绝给予个人起诉的权利或不合理的拖延给予许可的
决定。

“任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的权利要求法院审理他起诉的案件。

”除检察机关以外，其他政府机关和团体也可以提起公益诉讼，地方政府机关能以自己的名义直接提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼；一些特殊的机构，如“平等机会委员会”，以及一些特殊的公职人员，如公共卫生监察员也被赋予了特别诉权。

（二）美国
美国作为首先提出公益诉讼制度的国家，它的公益诉讼制度的完备程度也是世界上最高的。

美国对公益诉讼的认可是通过一系列放宽司法审查原告资格的案例实现的。

起初美国严格遵循“直接利害关系人”理论，在1923年“弗罗辛厄姆诉梅隆案”中，最高法院确立了“直接损害”的标准，依据该标准，当事人只有在受到侵害时才有起诉资格。

但到了20世纪40年代，美国对司法审查原告
的资格在成文法和判例中开始扩大。

法院从1940年桑葚德斯兄弟广播站判例和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检查总长制度。

所谓“私人检察总长”即“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，宪法不禁止国会授权任何人提起诉讼，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。

得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。

”这实际上规定了任何组织或个人都有资格提起对公共性违法行为的公益诉讼。

《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《反欺骗政府法》、《联邦采购法》等制定法，都对该规定进行了肯定。

总而言之，英美法系国家在当事人适格问题上，运用宪法判例的形式，拓展了适格当事人的范围，使得哪怕是“唯一目的是主张公共利益”的人也被赋予了适格当事人的资格，对我国公益诉讼制度的建立具有非常重要的启示作用。

三、大陆法系国家的公益诉讼制度
（一）法国
在1804年，法国就在《拿破仑法典》中就有检察官提起公益诉讼的规定：“检察官可以为了社会公益而就社会公共利益而就人的身份证明、结婚、离婚、收养、禁治产等民事活动进行干预，以制止不法行为。

”随后的1806年《民事诉讼法典》也规定了检察机关干预民事活动的职权。

现代的《法国新民事诉讼法典》对公益诉讼制度有了更深入的规定，第421条，“检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。

于法律规定的情形，检察院代表
社会”；第423条，“除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。

”从以上的规定不难看出，法国的公益诉讼主要是通过检察机关提起的。

除此之外，一些团体也可以依据法律的规定提起公益诉讼，比如工会、禁酒同盟等。

（二）德国
德国在涉及纠正政府违法行为方面，在宪法诉讼中赋予普通国民诉权，在宪法中规定：“本国国民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。

”凡是德国公民因宪法赋予的基本权利和其他权利受到某项法律的侵犯，即可向宪法法院提起诉讼，要求并宣布该法律因违宪而无效。

在诉讼中，公民可以自由选择向州宪法法院还是联邦宪法法院提起诉讼。

对于不服州法院判决的，可上诉至联邦法院，联邦法院有终审权[6]。

德国立法的基点是对团体公益的保护，而不是对团体中的各个成员利益的保护，因此，该种救济方式，只得由该团体向法院提起，个人并没有被赋予该项权利。

在德国，个人并不被包括在公益诉讼主体的范围之内。

（三）日本
总体来说，日本的检查制度是大陆法系与英美法系的混合体。

日本的检察官除了履行在刑事案件中的法定职责，同时也作为公共利益的代表参与公益诉讼。

《日本民事诉讼法》规定，“对于婚姻、收养、亲自案件，检察官可以作为当事人提起诉讼，检察官行使其权利在于维护国家的法律使命和社会的利益。

”日本的公益诉讼制
度在很大程度上借鉴了美国的立法经验，称为选定当事人制度，该制度是一项解决人数众多的群体共同诉讼的制度设计，起到保护公益的作用。

但是，从本质来说，该项制度仍然不能脱离共同诉讼的形式，尚未向“集团利益诉讼”转变。

总而言之，大陆法系国家在起诉主体上都具有相同或相似的规定，以国家机关社会团体作为诉讼的适格当事人，从节约成本的意义上讲，避免了滥诉的浪费，有利于提高行政效率。

这一点是我们建立公益诉讼制度的过程中应该着重考察的。

四、中国特色的公益诉讼制度的建构设想
（一）我国有关公益诉讼制度的相关规定
在我国，至今没有建立公益诉讼制度，但是有关公益诉讼的探索一直也没有间断过。

新民主主义时期，1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》中已经规定关于检察员作为诉讼当事人或公益诉讼代表人参与民事诉讼的规定。

建国以后，1949年《中央人民政府最高人民检察院组织法》规定，检察院“对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之”。

1954年《中华人民共和国检察院组织法》规定，人民检察院对于人民法院的是否合法实行监督；对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。

但是随着我国法制的不断发展，对公益诉讼的规定却呈现出倒退的现象。

1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》没有对公益诉讼制度进行规定。

1991年《中华
人民共和国民事诉讼法》尽管规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，但在分则中，却又规定了检察机关只有对已经发生法律效但却有错误的民事判决，裁定才有权进行抗诉，具体的可操作性十分狭小。

然而随着社会的不断发展，各种社会问题纷纷出现，环境污染、国有企业资金流失、虚假广告等案件接连发生，传统的诉讼模式越来越不适应社会的发展需要，而公益诉讼制度的建立正可以适时填补这项法律空白。

（二）我国建立公益诉讼制度的设想
与私益诉讼相比较，公益诉讼的公益性、起诉主体的广泛性以及裁判影响的广域性等特征，能够弥补国家维护公益诉讼过程中的漏洞，防止侵害公益行为不良后果的范围。

[9]要建立及完善我国的公益诉讼制度，就必须修改我国相关的诉讼法律制度，对公益诉讼制度做专门的规定。

可以借鉴美国的立法经验，制定专门的实体法律加以确定。

具体的设想可以从以下几个方面讨论：1．完善当事人适格制度
传统的原告适格理论建立在与生俱来的偏见上，即不允许人们以保护公共利益的名义对社会的不公平现象提起诉讼，在一定意义上剥夺了公民的道德良心。

因此在原告适格理论方面，我国可以借鉴外国或其他地区的一些成熟作法，比如英美法系“私人检察总长”理论，使得非直接利害关系人获得起诉不法行政行为的资格。

建立新的原告适格理论，以冲破传统的“直接利害关系人”理论的羁绊为公共利益的保护引入适格原告主体。

同时，为了有效避免诉
讼的门槛过低所造成的资源浪费，也应当借鉴大陆法系国家的做法，对个人提起公益诉讼做一些适当的限制。

总的来说，法律是相对静止的，而社会是发展的，为了维护公共利益，需要司法站在社会正义与公正的一面，能动地应对社会的需要。

在“让司法获得变革社会的力量”之前，首先需要司法具有变更社会的力量。

2．对诉讼费用的改进
按照我国诉讼法的有关规定和《人民法院诉讼收费办法》的规定，我国采取的是司法有偿主义原则。

但对于公益诉讼这类特殊性质的诉讼，因为其牵涉公共利益，同时又涉及公民民主权利的行使，因此，应该采取有别于传统的诉讼收费制度，而应该给予特殊的规定。

这种规定首先因确立的一个原则是进入公益诉讼的便宜原则，因而就要求我们降低审判的成本投入。

在外国，公益诉讼的费用一般采取不让原告负担的方法，减轻了原告与被告经济实力不平衡所造成的不公正，实质上保护了法律的公正。

鉴于此，我国的公益诉讼费用收取应当有所改革：在检察院作为公益诉讼主体时，诉讼费用由国库支出；公益诉讼的原告方作为公民或者社会组织，当其败诉后，诉讼费用也不能完全由败诉方承担。

3．对滥用公益诉权的限制
对诉讼费用的改进虽然使得公民提起公益诉讼更加容易，但是诉讼门槛的降低也带来浪费司法资源的问题。

为了防止权力滥用，法律可以规定人民法院可根据案件的具体情况，有权责令滥用公益
诉讼程序的一方向被起诉一方或因之乱用诉权而致利益遭受损害
的一方的实际损害给予赔偿。

判断是否滥用公益诉权可采取主客观相统一的原则。

具体条件可以从（1）起诉者是否有滥用公益诉权的恶意；（2）有没有合理、合法的提起读懂的理由；（3）原告败诉，其诉讼请求是否得到支持这三个方面进行考察。

综上所述，我国的公益诉讼制度的建立，应当在充分参考外国先进经验的基础上，取其精华去其糟粕，加强理论建设，通过理论指导实践，突破固有理论的束缚，改革国内法律制度，使现有制度与立法原意相一致，使之促进社会经济的健康稳步发展。

参考文献：
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