西方公务员制度的起源

西方公务员制度的起源、变迁及其改革前瞻一、西方公务员制度的起源作为现代政府管理的核心建构，公务员制度（文官制度）起源于19世纪后期“。

公务员”一词来自英文“civil servant”，“civil”是指区别于18世纪东印度公司军事人员的文职官员，“servant”本是源于英国官员与王室的“主仆”关系“，civil servant”译为“文官”，相应地“，公务员制度”亦称为“文官制度”，只不过美国和英联邦国家更多地使用“文官”的称谓，而法国、德国和日本等国更多地采用“公务员”的提法“。

二战”以后，政府的“服务职能”扩大，“service”成为流行术语“，civil service”被广泛指代公务员制度。

在公务员制度正式建立以前，西方传统的官员任用制度主要是“恩赐官职制”和“政党分赃制”。

“恩赐官职制”是由统治者依据门第和私人关系“恩赐”官职。

18世纪前的英国，国王对官员的任用和升迁起着举足轻重的作用，即便在“光荣革命”后，国王仍然在很大程度上控制着议会；美国独立后初期，政府对内阁成员的任命都强调其品格、能力和受教育程度，常任用一些有名望的绅士和贵族，形成了“赡恩徇私制”，故有“绅士政府”之称；拿破仑时代的“任命制”和日本的“太政官制度”，也都明显地带有赡恩徇私的色彩。

18世纪60年代工业革命以后，英国自由派资产阶级极力推动议会民主改革，议会在与国王的斗争中逐渐占据了优势，政党制度也日臻完善，内阁由在选举中获胜的政党组成，任命官员的权力转移到执政党的手中。

不过，“政党分赃制”在美国的发展最为典型，自杰弗逊创建了民主共和党，随即开始任命自己的人，安德鲁·杰克逊总统以“轮流担任官职”的名义，撤换了1/5的官员以安插同党，于是以党派立场任命官员逐渐成为政府风气。

“恩赐官职制”因屈从专制政体和贵族特权，受到了资产阶级革命的激烈批判，然而革命后政府各部官员仍多凭借私人关系、门第、政治荫庇来取得官职“，政党分赃”反倒愈演愈烈。

伴随着工业化、城市化和资本主义生产方式的发展，传统官员任用制度的弊端和时代局限日益显露出来。

首先，执政党将职位作为肥缺公然“分赃”，容易出现任人唯亲、营私舞弊等腐败现象。

其次，官员的任命出于政治考虑而非工作实际，昏庸无能之辈大量涌入政府部门，无功受禄者甚众，行政效率丧失殆尽。

再次，以党派任用官员，还容易引发周期性的“政治大动荡”，以致于林肯认为“政党分赃对共和国的危害比叛乱还大”。

由传统官员任用制度向现代公务员制度转变，已经成为历史发展的趋势。

西方公务员制度的起源受到了中国科举考试制度的影响，科举制“在形式上是特别现代的、和平的和官僚体制化的代表”（韦伯语），麦杜思在《中国札记》中就强烈呼吁建立向全体臣民开放的竞争性考试制度，19世纪初，英国殖民当局在东印度公司开始尝试通过考试录用官员。

1853年底，财政部查理·屈威廉拟定了《关于建立英国常任公务员制度的报告》，尖锐地抨击当时官员制度的根本弊病，并提出改革建议，即公务员的任命实行公开考试，公务员不能有政治倾向和党派色彩，其晋升依据功绩而非资历，高级公务员从政府内部提拔产生，公务员的工作和服务实行统一的标准和做法，政府事务可以分为智力和体力两类。

《诺斯科特—屈威廉报告》在政府内部引起了强烈反响，遭到了议会中保守派尤其是贵族议员的强烈反对，直到1855年、1870年帕麦斯顿内阁以枢密院的名义颁布了《关于录用王国政府公务员的政令》，规定了公务员制度的若干原则，才使《诺斯科特—屈威廉报告》的精神最终得到落实，标志着英国现代公务员制度的正式确立。

英国官员制度的改革直接影响了西方各国公务员制度的建立。

美国内战后，众议员托马斯·詹克斯向国会详细介绍了中国、普鲁士和英国的官员制度，要求通过公开考试录用官员，建立以功绩制为核心的常任公务员制度。

格兰特总统也公开反对“政党分赃制”，宣称“是忠诚和效率，而不是政治活动决定官员的任命”，纽约市海关总署也开始通过考试招收雇员。

1881年，新上任的詹姆斯·加菲尔德总统遭到了求职未遂者的行刺，不久身亡，执政的共和党出于竞选的考虑转而支持公务员改革，1883年国会通过了《彭德尔顿法案》，在法律上废除了政党分赃制，把自由竞争机制引入到了政府官员的选拔和录用，体现了功绩制、政治中立和对公民负责的核心价值和精神，从而奠定了美国公务员制度的基础。

加拿大于1882年、澳大利亚于1902年也分别建立起公务员制度，法国、德国和日本在二战后才全面推行公务员制度，到20世纪60年代，西方各国已广泛建立起比较完善的现代公务员制度。

西方公务员制度是工业化和近代社会转型的产物，尤其是为适应政府管理的现代化而产生的，是在摒弃“恩赐官职制”和批判“政党分赃”的政府实践中形成和发展起来的。

西方公务员制度的核心价值和基本精神典型地体现在《诺斯科特—屈威廉报告》和《彭德尔顿法案》中，主要是指以下内容：其一，公开性竞争考试，择优录用。

借此创造一种“机会均等”的政治环境，倡导自由竞争，吸引、选拔更多的有志之士和优秀人才进入政府；其二，职位常任（永业制）。

凡通过考试录用的公务员，不得因政治原因被免职，使其职业身份稳定；其三，功绩制。

强调功绩主义原则，以个人才能、工作实绩和贡献作为公务员录用和享受待遇的主要条件，考核成绩直接与工资、待遇及晋升挂钩，是“竞争择优”的具体体现。

最后，政治中立。

禁止公务员参加政治活动，公务员职位不受党派利益的影响，必须在内阁更替中保持公正和超然的中立态度。

现代公务员制度具有明显的韦伯主义特征，官僚制以专业分工、层级节制和严格按规章制度办事（非人格化）为核心，而公务员制度通过竞争性考试、职位永久、职业化、按职位付酬和等级制，构成了20世纪西方各国官僚行政体制的基石“。

公务员制度的三大标志：中立性原则、连续性和功绩制，被视为体现西方国家分权制衡宪政的创新性设计和公务员制度的核心价值”。

作为与工业化社会相适应的现代人事管理体制和模式，公务员制度避免了政党分赃所引发的政局更迭动荡的局面，保证了国家行政管理的连续性，为提高政府效率起到了积极作用。

公务员制度在其建立的过程中，结合现代管理科学理论，加速了管理手段的现代化，逐步形成了科学的人事管理制度。

现代公务员制度的建立，体现了资本主义生产力的发展要求，加强了政府对社会的全面管理能力，是在西方分权制衡的民主代议制基础上的进一步发展，推动了资产阶级国家政治制度的成熟和完善。

二、战后西方公务员制度的改革二战以后，福利政策在西方各国盛行，社会民主运动风起云涌，新科技革命浪潮更是推波助澜，国内社会经济和国际环境呈现出前所未有的动态局面。

公务员制度显然很难适应瞬息万变的新环境，民众开始质疑官僚体制下的公务员制度，政府陷入了“信任危机”的艰难处境，从20世纪60年代末开始，西方政府不断对公务员制度进行改革，以期适应即将到来的后工业化社会。

英国民众普遍认为，公务员应该是知识广博，才能非凡，具有多方面修养的通才，于是在官员的选拔过程中形成了重视“通才”而轻视“专才”的习惯。

但是在后工业化时代，政府专业化程度比以往更为加强，高级公务员缺乏专门知识和管理才能，已不能适应政府发展的需要。

1968年，富尔顿委员会向威尔逊内阁提交了一份报告，建议成立公务员事务部和公务员学院，统一公务员等级结构，重视专家和专业技术人员的作用，加强政府公务员在各部门之间的交流。

尽管后来《富尔顿报告》没有全面推行，但仍然改变了公务员的分类体制，变“封闭型”结构为“开放型”结构，努力消除繁琐的分类等级制度，使各级各类公务员形成一个整体，专业人才的作用也得到了加强，可是若从提高政府效率和克服官僚主义来看，这次改革并未取得成功。

在美国，政府雇员与社会公众的关系十分微妙，对公众负责是美国公务员制度对行政官员的基本要求，而实际情形却是官僚主义泛滥，随着政治丑闻的不断发生，政府在民众中的信任度在20世纪70年代跌入了低谷。

1977年，卡特总统授权成立一个调查组“，对联邦官僚结构进行全面的调查，在报告中，联邦政府的行政机构被描述为一个机构重叠、人员臃肿、效率低下的政府机构”。

1978年美国国会通过了《公务员改革法案》，确立了联邦人事制度应遵循的功绩制原则，为此，卡特政府采取了许多重大措施，包括设立高级行政职务（SES），实行功绩工资制，改革考核制度，调整对退伍军人的无限制“优惠”政策，并提高黑人、少数民族和妇女的待遇和地位，撤销公务员委员会，建立新的管理机构。

卡特政府的公务员改革是自《彭德尔顿法案》以来改变联邦人事机构性质的最大胆的一次尝试，增强了政府用人的弹性，再次强调了功绩主义，对消除官僚主义也起到了一定的推动作用。

三、新公共管理与公务员制度的历史变迁虽然英国的威尔逊内阁和美国的卡特政府都对公务员制度进行了重大改革，但真正促使公务员制度发生历史性变迁的是20世纪70年代末以来席卷全球的“新公共管理”运动。

凯恩斯主义失灵以后，新保守主义经济学重新占据主流地位，要求回到“最小化政府”的古典立场，新右派政党陆续上台执政，政府职能在经济社会领域急剧退却。

这场波及整个西方世界的政府改革浪潮，极大地冲击了构筑公务员制度的核心价值和原则。

1979年英国保守党赢得选举胜利，撒切尔内阁任命雷纳勋爵为政府的效率顾问，开始对公务员制度进行大刀阔斧的改革。

雷纳对政府效率进行评审，旨在削减公务员开支和提高行政效率，因损害了公务员的切身利益，一度引起了公务员工会与政府的激烈对抗。

1988年，以罗宾·伊伯斯为首的效率公署发表了著名的《下一步行动方案》，建议设立执行机构，将繁琐的日常行政事务交由专业执行机构去做，政府只关注政策研究和实施的监督。

梅杰首相继承了撒切尔改革思路，开启了“公民宪章运动”，公民有权利得到公务员的高质量服务，并监督政府服务标准的执行。

工党重返政坛后，1999年制定了《政府现代化白皮书》，注重高品质的公共服务，要求公务员的服务以公民为中心，修正绩效管理制度。

美国在里根政府时期，对人事管理总署内设机构进行了重大调整，并成功实施了控制规模、裁减雇员的改革。

克林顿以“再造政府”推动联邦公务员制度的革新，确立了四项指导原则，涉及到公务员制度的诸多方面：由程序导向转变为结果导向，由集中管理转变为授权管理，由刚性规制管理转变为弹性管理，由服从性管理转变为激励性管理。

继克林顿之后，“布什政府的公务员制度变革的期望目标是推动公务员制度的现代化转型，形成一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度”。

其他发达国家也在新公共管理运动及政府改革中对公务员制度进行重大改革。

1983年，澳大利亚就拟定了“改革澳大利亚公务员制度方案”，提出建立一支更有效率、更加公开、更具责任的公务员队伍；新西兰从1988年开始对公务员制度进行改革，打破职位终身制，签订雇佣合同，改革绩效薪酬制度；法国、德国和日本在渐进式的改革中，也采取了裁员和非集权化等措施。