第一章威尔逊的行政学说第二章古德诺的政治-行政二分法
西方行政学理论概要
西方行政理论学概要第一章、威尔逊的行政学理论威尔逊的生平与著述：美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家；哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多：1886-1902：政治学教授，教学、研究；1902-1910：普林斯顿大学校长；1910-1913：新泽西州州长；1913-1917：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）1924：去世一、威尔逊行政学理论的思想渊源与产生背景（一）、威尔逊行政学理论学理论的思想渊源受德国行政思想影响：1、行政研究在德国极为重视；2、德国行政研究代表人物斯坦因的主要行政思想在一定程度上分为政治与行政。
A：政治：宪政是国家这一人格主题有组织的意志；b：行政：国家主体依据意志的行为；c：任务：了解一国国民在特定历史时代的‘外在实在’；d：行政研究体系的三个部分：行政组织、行政行为、行政法规。
（二）、威尔逊行政学理论的产生背景产生主要源于对自由放任主义的反动。
自由主义：限制政府权利，强调首创精神威尔逊学说：加强权利、明确责任、向全体选民负责。
二、威尔逊行政学理论的主要内容（一）、行政学研究的必要性：1、解释之前行政研究为何不受重视；2、指出行政研究的必要性的重要性：政府职能的扩大、复杂化、困难化的结果。
（二）、行政学研究的目标和任务1、目标：明确政府职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么。
2、目的：总结行政管理经验，加强其理论性。
（三）、行政的实质1、行政管理是什么：行政管理是行动中的政府、政府的执行、政府的操作2、行政管理与政治的关系：3、行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系。
（四）、行政学研究的历史渊源1、英美两国缺乏研究行政管理的历史2、对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需求相适应3、必须对欧洲的行政科学加以改造使之美化能为美国所用（五）、行政学研究方法论比较联系法、历史研究法（六）、人事行政管理思想‘为政在人’a：提出好的文官制度建立是行政研究的目的之一；b：重视政府官员的素质。
西方行政学说 01任务 威尔逊对政治与行政二分的思想与古德诺的二分法之间有什么区别与联系
西方行政学说01任务（一）威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的相同点1.两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。
2.行政与政治相关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政治与行政又不同。
3.尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。
4.都主张加强行政集权来建立高效率政府。
（二）威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的不同点1.两人对行政范畴的定义不同。
古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。
古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分。
一种是准司法的功能，它存在于司法行政与政府行政之间的交界处；第二种是执行功能（执行行政），这体现了行政的主要特征———执行性；第三种是统计或半科学的功能。
威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。
他认为：“行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。
政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。
”2.威尔逊相当注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证。
威尔逊认为，行政学研究应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。
因为，只有通过纵向的历史研究和横向的比较研究，政府的行政管理工作才能既从过去的经验中汲取营养，同时又能够对自身制度的缺陷保持清醒的认识，从而使现代的政府成为有用和有效率的政府。
古德诺则十分注重对政治与行政的关系的协调，注重研究行政如何避免受政治的过度控制。
古德诺认为，为了保证表达出来的国家意志的执行，政治对行政的控制是必要的，但为了保证政府的民主性和行政的高效性，又不能允许这种控制超过其所需要的目的。
所以这种控制必须有一定的“度”。
3.威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。
他认为：“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身体已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。
西方行政学说网络课程考核说明(2018春)
第三章 韦伯的官僚制理论 考核内容及要求：
了解： 1．韦伯其人其事。 理解： 1．韦伯对组织理论的主要贡献。 2．韦伯的官僚制理论的历史地位及评价。 掌握： 1．韦伯的权威结构理论与组织类型分析的主要内容。 2．韦伯官僚制理论的主要内容：官僚制及其特征；官僚制的优点与缺点。
参考答案：C
3．判断题
（1）20 世纪六、七十年代，行政学摆脱了长期以来对政治科学的过分依赖，由应
用研究转向纯理论研究。（ ）
参考答案：×
4．简答题 （1）威尔逊的行政学说主要包括哪些方面的内容？ 参考答案：
（1）论证了行政学研究的必要性（2 分）； （2）明确了行政学的目标和任务（2 分）； （3）揭示了行政管理的本质（2 分）； （4）说明了行政学研究的历史渊源（1 分）； （5）提出了其行政学研究方法论（1 分）； （6）提出了其人事行政思想（1 分）； （7）提出了其行政监督思想（1 分）。 5．论述题 理论联系实际阐述你对韦伯“官僚制”的理解。
了解： 1．古利克其人其事。 理解： 1．古利克及其理论的基本评价。 掌握： 1．古利克行政学说的主要内容：政府在社会中的作用；行政在政府中的角色；科 学与行政的关系；行政组织理论；理论原则与实际应用。
第八章 巴纳德的系统行政组织学说 考核内容及要求：
了解： 1．巴纳德其人其事。 理解： 1．巴纳德对行政学的主要贡献。 2．巴纳德组织理论的基本评价。
网络考试或纸笔考试，由各分部自行选择。 4. 考试方式
闭卷。 5. 考试时限
90 分钟。 （二）终结性考试题型及规范解答举例
第二章 古德诺政治与行政二分理论
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论述： 论述： 为什么分权原则的极端形式不 能作为任何政治组织的基础？ 能作为任何政治组织的基础？ 分析思路： 分析思路： 先答极端分权原则的观点， 先答极端分权原则的观点，再 说分权原则的极端形式不能作为任 何政治组织的基础的原因。 何政治组织的基础的原因。
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（二）政治要对行政适度控制 1、政治要对行政控制的必要性。 、政治要对行政控制的必要性。 实际政治的需要要求国家意志的表达与 执行之间协调一致。表达出来的国家意志得 执行之间协调一致。 不到执行， 不到执行，或执行一种歪曲国家意志的行为 准则，代表国家意志的法律就是一纸空文， 准则，代表国家意志的法律就是一纸空文， 政治就会瘫痪。 政治就会瘫痪。 民治政府要求执行机构必须服从表达机 构。 （P14） ） 2、控制的目的是政治与行政的协调。 、控制的目的是政治与行政的协调。 控制是为了帮助把一种表达了的国家意 控制是为了帮助把一种表达了的国家意 志变成一种真正的行为准侧。 志变成一种真正的行为准侧。
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二、古德诺政治与行政二分理论的主要内容 （一）政治与行政在政府机构之间的 功能分工是相对的 在所有的政府体制中都存在着两种主 要的或基本的政府功能， 要的或基本的政府功能，即国家意志的表 达和国家意志的执行。 达和国家意志的执行。在所有的国家中也 都存在着分立的机关， 都存在着分立的机关，每个分立的机关都 用它们的大部分时间行使两种功能中的一 这两种功能就是：政治与行政（ 种。这两种功能就是：政治与行政（p1213）政治与政策或国家意志的表达相关； ）政治与政策或国家意志的表达相关； 行政则与这些政策的执行相关。（p10） 行政则与这些政策的执行相关。 ）
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一、古德诺政治与行政二分理论提出的背景 （一）政治与行政关系失调 美国的政体是总统制， 美国的政体是总统制，议会与总统 均由民选产生， 均由民选产生，立法机关对行政机关的控 制力比较弱。 制力比较弱。而高度分权的联邦制又使中 央和州的政策难以在地方有效贯彻执行。 央和州的政策难以在地方有效贯彻执行。 政治与行政》p71） （《政治与行政》p71） （二）文官制度改革的需要 1883年文官制度改革 年文官制度改革， 1883年文官制度改革，竞争考试代 替政党分肥制， 替政党分肥制，大批低级政府官员不受党 派控制。但是， 派控制。但是，行政中立的原则还没有确 文官制度的理论基础不牢。（p65） 。（p65 立，文官制度的理论基础不牢。（p65）
政治行政二分法
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。
古德诺是如何系统论证政治—行政二分法的-
古德诺是如何系统论证政治—行政二分法的- 篇一:古德诺政治与行政二分法古德诺的政治行政二分法摘要:政行二分思想发展过程中，古德诺继续威尔逊之后，对政行二分理论进行系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论，结合当时的历史时代背景与实践，从而分析古德诺的思想在行政学学科上的历史意义。
关键词:政行二分;政行协调;历史独创性在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。
特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。
而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。
然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面:1(1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。
古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了:“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。
”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。
这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。
并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。
为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。
其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。
(2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。
为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。
他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。
国家开放大学《西方行政学说》章节测试参考答案
国家开放大学《西方行政学说》章节测试参考答案导言西方行政学的产生与发展学前测试1.下列哪项运动的兴起促进了西方行政学的形成和兴盛？（ ）A. 科学管理运动B. 新自由主义思想运动C. 新公共管理运动D. 新公共行政运动2.行政管理是英文（ ）一词的汉译，传统上亦称公共行政或公共行政管理。
A. public administratorB. public managementC. administrative managementD. public administration3.行政管理真正形成相对完整的理论体系，成为一门独立学科，是在（）。
A. 19世纪末20世纪初B. 20世纪末21世纪初C. 17世纪末18世纪初D. 18世纪末19世纪初4.行政学的直接理论基础是（）。
A. 政治学B. 经济学C. 社会学D. 法学5.作为一门独立的学科，行政学首先在（）产生，然后迅速扩及西方各国。
A. 法国B. 英国C. 德国D. 美国6.西方行政学的理论渊源包括（）。
A. 西方近代史上的政治学B. 资产阶级革命以后形成的行政法学C. 君主制时代德国、奥地利两国的官房学D. 第二次工业革命之后形成的心理学7.行政学在美国产生的公认标志是威尔逊于（）年在《政治学季刊》上发表的一篇论文，文中，他主张政治与行政分离，第一次明确提出应该把行政管理当做一门独立的学科来进行研究。
A. 1878B. 1778C. 1787D. 18878.19世纪末20世纪初，西方资本主义国家的哪些变化对行政学的研究提出了要求。
（ ）A. 行政权力的扩大B. 政府职能的扩张C. 行政权力的缩小D. 政府职能的减弱9.19世纪50年代英国创立的（ ）为行政学理论体系的建立提供了重要的范畴和规范。
A. 任官制度B. 文官制度C. 科举制度D. 选官制度10.行政学产生的标志是曾任美国第28届总统的伍德罗•威尔逊在《政治学季刊》上发表的文章（ ）。
西方行政学说辅导要点及考核重点
西方行政学说辅导要点及考核重点导言考核知识点1.行政管理一词的不同称谓。
2.西方行政学的形成时间、地点。
3．西方行政学的兴起背景（与西方资本主义的发展西方科学管理运动、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践之间的关系）。
4．在我国学习、研究西方行政学的意义。
考核要求了解内容：1．西方行政学出现与西方资本主义发展的关系。
2．西方行政学的兴起与西方相关学科的理论发展和政府的行政管理实践之间的关系。
3．在我国学习、研究西方行政学的意义。
第一章威尔逊的行政学说考核知识点1．威尔逊的生平及主要事迹。
2.威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景。
3．威尔逊行政学说的主要内容（行政学研究的必要性；行政学的目标和任务；行政管理的实质；行政学研究的历史渊源；行政学研究方法论；人事行政管理思想；行政监督思想等）。
4．威尔逊行政学说评价。
考核要求一、了解内容：1．威尔逊其人其事。
2．威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景3．威尔逊行政学说的意义与历史地位。
二、掌握内容：掌握威尔逊行政学说的主要内容。
第二章古德诺的政治- 行政二分法考核知识点1．古德诺的生平及主要事迹。
2.古德诺对威尔逊提出的“政治与行政”二分法所作的进一步阐释和发挥。
3.古德诺行政学说的主要内容：政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础；行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径；美国走向政治与行政协调的独特道路----- 法外调节；美国加强民主与效率协调的主攻方向--- 政府体制的改革。
4.古德诺行政学说评价。
考核要求1．了解古德诺其人其事。
2．古德诺行政学说评价。
二、掌握内容1.古德诺对“政治与行政”二分法所作的进一步阐释和发挥。
2．古德诺行政学说的重要主张：政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础；行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径；美国走向政治与行政协调的独特道路法外调节；美国加强民主与效率协调的主攻方向--- 政府体制的改革。
第一章威尔逊的行政学说第二章古德诺的政治-行政二分法.
威尔逊行政学说的主要内容
三、行政管理的实质
威尔逊最大的贡献是提出了政治—行政二分法 并据此把将行政学作为一门独立的学科从政治 学中分离出来。
1912年，威尔逊利用共和党两巨头W.H.塔 夫脱和 T.罗斯福的分裂，并提出把"新自由" 奉献给美国人民的竞选口号，赢得中小资 产阶级的支持，获得大选的胜利。
威尔逊就任总统后，采取了一些内政改革 措施。包括改变共和党的保护关税政策， 以增加美国对外贸易和扩大美国海外投资 领域；制订联邦所得税法，确立累进税原 则，以增加联邦政府的财政收入；建立联 邦储备体系，以加强美国金融资本在海外 的竞争能力。
我国行政学起步较晚，西方行政学说对于 我国行政管理理论体系的完善和行政管理 实践效率的提高具有重要借鉴价值。
第一章 威尔逊的行政学说
★威尔逊其人其事
伍德罗· 威尔逊 国籍：美国 年代：1856-1924. 职位：美国第28位总统
美国第28任总统(1913～1921)，民主党人。1856年 12月28日出生于美国南部弗吉尼亚州一个英国移 民家庭。16岁进入北卡罗来纳州戴维森学院， 1879年毕业于普林斯顿大学，1886年在约翰斯· 霍 普金斯大学获哲学博士学位。 从1886年起，威尔逊开始了长达25年的教学 生涯。1902～1910年担任普林斯顿大学校长期间， 倡导和推行了一些有影响的改革，包括后来在美 国得以推广的导师制。 1910年，威尔逊竞选新泽西州州长获胜。在 两年州长任内，对该州教育体制和市政进行了一 些革新，并对党阀干预州政作了一定抵制，从而 赢得了声誉。
这些措施都是适应实力日增的美国垄断资产阶级 的需要和促进其发展的。此外，威尔逊还制订了 铁路工人八小时工作制和限制使用童工等立法,罢 工权利也得到威尔逊的一系列反 劳工反民主行动的破坏。1919年 9月，他亲自干预 36.7万名钢铁工人的大罢工；1920年 1月，他批准 司法部在全国70多个城市进行的大搜捕，被捕者 达6000多人。
《西方行政学说》重点和难点
《西方行政学说》重点和难点导言考核知识点1.行政管理一词的不同称谓。
2.西方行政学的形成时间、地点。
3．西方行政学的兴起背景（与西方资本主义的发展西方科学管理运动、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践之间的关系）。
4．在我国学习、研究西方行政学的意义。
考核要求了解内容：1．西方行政学出现与西方资本主义发展的关系。
2．西方行政学的兴起与西方相关学科的理论发展和政府的行政管理实践之间的关系。
3．在我国学习、研究西方行政学的意义。
第一章威尔逊的行政学说考核知识点1．威尔逊的生平及主要事迹。
2. 威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景。
3．威尔逊行政学说的主要内容（行政学研究的必要性；行政学的目标和任务；行政管理的实质；行政学研究的历史渊源；行政学研究方法论；人事行政管理思想；行政监督思想等）。
4．威尔逊行政学说评价。
考核要求一、了解内容：1．威尔逊其人其事。
2．威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景。
3．威尔逊行政学说的意义与历史地位。
二、掌握内容：掌握威尔逊行政学说的主要内容。
第二章古德诺的政治-行政二分法考核知识点1．古德诺的生平及主要事迹。
2. 古德诺对威尔逊提出的“政治与行政”二分法所作的进一步阐释和发挥。
3.古德诺行政学说的主要内容：政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础；行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径；美国走向政治与行政协调的独特道路-----法外调节；美国加强民主与效率协调的主攻方向---政府体制的改革。
4. 古德诺行政学说评价。
考核要求一、了解内容1．了解古德诺其人其事。
2．古德诺行政学说评价。
二、掌握内容1.古德诺对“政治与行政”二分法所作的进一步阐释和发挥。
2．古德诺行政学说的重要主张：政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础；行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径；美国走向政治与行政协调的独特道路-----法外调节；美国加强民主与效率协调的主攻方向---政府体制的改革。
精选西方行政学说威尔逊的行政学说ppt83页
成人教育组织均成立了行政学研究或教学机构。 同时，还出版了一批行政学著作和教材。
权威结构理论、官僚制
• 马克斯·韦伯(Max Weber)是20世纪初期德国最伟
大的学者之一，按照他自己的观点，他的学术研 究范畴属于社会学，后世也公认韦伯是现代社会 学奠基人之一。其实他的学术贡献并不限于此， 韦伯在学术上的贡献可以说是全方位的，在多个 学科都有广泛而深远的影响。除了社会学以外， 哲学、政治学、经济学、法学、管理学、历史学， 乃至宗教与艺术等多个领域，都有韦伯的大名。 就连中国的《史学理论》杂志，都开辟了韦伯专 栏。
第一编 初创过程中的西方行政学说 (行政学的形成阶段:传统管理阶段)
• 威尔逊的行政学说 • 古德诺的政治—行政二分法 • 韦伯的官僚制理论 • 泰勒的科学管理理论 • 法约尔的一般管理理论 • 怀特的系统化行政学理论匡架
第一章 :威尔逊的行政学说
行政学的鼻祖
• 《行政学研究》（行政学开山之作） • 《国会制政体》 • 《国家》
在协调过程中，行政首长的裁定就是最后 的决定； 实行协调的原则。
• 5.人事行政思想
科学地选拔人才； 科学地管理工资； 科学地晋升职务。
• 6.行政伦理思想
官纪的本质及其重要性； 败坏官纪的因素； 官纪的基础；
• 7.行政法规思想
指出要注意研究政策与法规和法律之间的 关系；
具体阐述了行政条例制定权的范围、限度、 保障以及行政条例制定权对于行政管理的 重要性。
政治行政二分法
《西方行政学说史》期末综合讨论题第一题：政治—行政二分法政治—行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但是要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
行政研究在德国很受重视，德国行政学研究的代表人物冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治，即宪章，是国家这一人格主体有组织的意志；行政，是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，赋予行政以权力。
西方行政学说辅导(1-3)
三、关于本课程的考核
1、本课程为必修课，中央电大统一命题。 2、考试形式：半开卷，90分钟。 3、试题包括填空、单选，多选，简答、论述， 论述要求联系实际展开的要做展开。 4、作业占总成的20%，希望大家按时、按质 按量完成作业。
四、本课程体例
西方行政学的初创时期、演进时期、 西方行政学的初创时期、演进时期、深化时 拓展时期。 世纪末20世纪初的初创 期、拓展时期。从19世纪末 世纪初的初创 世纪末 时期，一直到现在， 时期，一直到现在，经过一个多世纪的发展 与完善， 与完善，西方行政学说已经发展成一门具有 丰富内涵， 丰富内涵，又不乏理论实践价值的综合不同政府所共有的行 政管理规律进行了研究
（7）提出了其行政监 督思想：
主要是通过对公共舆论与 行政管理之间的关系来分 析的 威尔逊认为，在行政管理中， 公共舆论将起到权威性评判 家的作用。 “行政管理必须在一切方面 都对公众舆论有敏锐的反 应。”
2.威尔逊对行政学最大的贡献是什么？试述其 威尔逊对行政学最大的贡献是什么？ 威尔逊对行政学最大的贡献是什么 内容。 内容。 威尔逊最大的贡献就在于提出了政治-行政 二分法并据此将行政学作为一门独立的学科 从政治学中分离出来。
1．“行政管理”是英文“Public Administration” 一词的汉 译，传统上亦称公共行政或“公共行政管理”，最近一个时 期，也有人将其译为公共管理。 2. 法国政治家布丹的《共和六论》以及近代英国政治思想家 洛克的政府论 政府论__和法国启蒙思想家孟德斯鸠的《论法的精神》 和卢梭的___社会契约论等历史性著作中，都蕴含着丰富的 行政管理思想。 3. 在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过 科学管理来寻求政府行政效率的问题。例如，莱芬韦尔就把 科学管理的原则运用于机关办公室管理；库克也曾将科学管 理运用到教育和市政机构；而怀特则用科学管理理论研究政 府行政管理。 4. 从学科发展历史来看，行政学是从_政治学 政治学___中分离出来 政治学 而成为一门独立学科的。 行政学的直接理论基础就是政治学。
西方行政学说课程教学大纲.pdf
了解维尔达夫斯基其人其事；维尔达夫斯基公共预算理论的缘起。 理解维尔达夫斯基及其理论的基本评价。
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掌握维尔达夫斯基公共预算理论的主要内容：预算的概念和本质；预算的策略；预算体 制的改革。
教学内容
第一节 维尔达夫斯基公共预算理论的缘起 第二节 预算及其政治本质 第三节 预算的策略 第四节 公共预算体制的改革
第十章 林德布洛姆的渐进决策理论
教学要求
了解林德布洛姆其人其事；林德布洛姆渐进决策理论的产生背景与形成过程。 理解林德布洛姆渐进决策理论的价值及其局限性。 掌握林德布洛姆渐进决策理论的基本内容。
教学内容
第一节 林德布洛姆渐进决策理论的产生背景与形成过程 第二节 林德布洛姆渐进决策理论的基本内容
第十一章 维尔达夫斯基的公共预算理论
第九章 西蒙的行为主义行政学说
教学要求
了解西蒙其人其事。 理解西蒙的历史地位。 掌握西蒙行为主义行政学说的主要内容：对传统行政学理论的批判；行政学研究方法论； 行政决策论；行政组织论。
教学内容
第一节 行政谚语——对传统行政学理论的批判 第二节 行政学研究方法论 第三节 行政决策论 第四节 行政组织论
二、课程的教学要求
本课程要求通过多种学习资源的综合学习与使用，使学习者能够全面掌握西方行政学的 基本理念、方法和发展历程，弄清不同历史时期各种理论和思潮之间的区别与联系，并具备 独立分析和解决实际问题的能力。具体要求如下：
1．通过基本理念、方法和发展历程的学习，把握社会发展与时代变迁对西方行政学发 展的影响，厘清西方行政学发展的历史脉络，使学习者掌握西方行政学发展的基本历程。
3
网络课程总体上按照现代远程教育理论，遵循远程教育规律，合理运用网络技术手段， 充分发挥网络教学的优势，给学习者提供完全开放和个性化的学习环境。网络课程的设计以 “整合资源、满足需求、体现服务、寻求创新”为基本出发点，遵循“以学习者为中心、以 辅导教师为核心、学习活动引领兴趣、交互共享、简单易用”的原则。坚持课程体系的科学 性、完整性和时效性，兼顾学习者的特点及需求，将资源整合优化、教学学习交互、过程跟 踪监控、教学有效管理融为一体，用合理的结构安排使课程内容具有较强的应用性，方便学 习者学习。
第二章 古德诺的政治--行政二分法
•“分权原则的极端形式不能作为 任何具体政治组织的基础。因为 这一原则要求存在分立的政府机 构，每个机构只限于行使一种被 分开了的政府功能。然而，实际 政治的需要要求国家意志的表达 与执行之间协调一致。”
古德诺反复强调：“政治与行政必须
以某种形式取得协调。”
（二）走向协调的道路之一：政治对行政 的适度控制 • 政治与行政取得协调的基础是：政治对行 政进行适度控制。
• 中央与地方的这种分权，造成了行 政力量统一性的破坏，从而使国家 意志的执行出现了问题。 • 在国家与地方政治共同体之间存在 冲突的问题上，自治的地方政府倾 向于牺牲国家利益……
• 古德诺认为，地方不受控制，它就 会脱离国家（或州）从而使整体走 向分裂。
• “因为只有行政在一定程度上被 集权化了，才能达到政治和行政 功能之间必要的协调”，“因此， 应该鼓励行政集权的趋势，而不 是阻碍它的发展”。 • “我们必须坚持这种集权……不 管是从行政效率的观点看，还是 从民治政府本身的存在看，坚持 这一点都是必要的。”
• 古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点， 认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功 能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的 需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并 不是一一对应的。
•“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地， 事实 上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责…… 以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式 控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。” 很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政 治与行政职能是相互交叉的。” •“把每一种功能分派给一个分立的机构 去行驶是不可能的。这不仅因为政府权 力的行使无法明确地分配，而且还因为 随着政府体制的发展，政府的这两种主 要功能趋向于分化成一些次要的和从属 的功能。”
西方行政学说学习重点提示
西方行政学说学习重点提示王朝中为了帮助同学们更好地学习，下面我按照文字教材章节的顺序，对本课程的学习重点做一下提示。
一、导言行政学产生的背景。
行政管理真正形成相对完整的理论体系，成为一门独立学科，是19世纪末20世纪初的事情。
背景有四点：1.社会实践发展的客观需要这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务日愈繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成一种普遍的社会现象。
为了缓和、消除各种社会矛盾，解决各种带有公共性的社会问题，维持社会稳定和促进社会发展，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。
在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上指导国家的行政管理活动，以使政府能够更好履行其职能和完成其使命。
于是，行政学便应运而生。
2.科学管理运动的兴起促成了西方行政学的形成和兴盛。
在自由资本主义像垄断资本主义过渡中间，由于各种社会矛盾，各种社会问题纷纷出现，这种社会矛盾、社会问题，有许多实际上首先表现为企业内部的问题，这个时候在企业里面也有一批管理者，他们开始去思考，去需求能否通过对管理的改进，来提高生产率，于是出现了一种理论叫科学管理。
这些理论的研究成果，在很大程度上，对于解决当时资本主义由自由竞争像垄断竞争过渡过程中间，企业本身所存在的生产率不高的问题，应该说解决这种问题管理的角度是起到了非常重要的作用。
后来人们把其中一些基本的概念理论方法引入行政管理，从而为行政管理学在当时的创立，从外部起到了一种推波助澜的作用。
另外，当时企业要提高效率，不仅要求改进内部的管理，而且需要有一个外部的好的环境的支持，这个外部的环境，最重要的就是需要有政府的高效环境，也就是说需要政府服务的正确应该提供服务。
不需要政府干预的政府不要管的过多，这种问题的出现，也为行政管理学的产生，提供了外部的动力。
威尔逊对政治与行政二分的思想与古德诺的二分法之间有什么区别与联系 2
威尔逊对政治与行政二分的思想与古德诺的二分法之间有什么区别与联系一、威尔逊的主要行政思想托马斯·伍德罗·威尔逊在1886年到1902年期间，作为政治学教授，主要从事教学和研究工作，作为现代行政学的鼻祖，威尔逊的行政学思想主要体现在他的那篇被誉为行政学开山之作的《行政之研多涝文章中。
他的有关政治与行政的主要思想是：1．将政府管理行为作为专门学科进行研究。
“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。
”对于这一点，威尔逊具有充分的认识，他认为“决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要性时，会有人对它进行研究”。
在威尔逊所处时代之前的很长一个时期，人们并没有对政府行政管理活动进行系统的研究，对此，威尔逊说，“直到本世纪已经度过了它的最初的青春时期，并已经开始长出独特特色的系统知识之花的时候，才有人将行政机关作为政府科学的一个分支系统来进行论述”。
到了威尔逊所处的时代，资本主义已进入全面发展阶段，而随着经济和社会的前进，社会公共事务日益增多，整个社会或者说是公众对政府的职能需求也越来越多，就像威尔逊所说的那样，“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂化起来，尽管它当初曾经一度是很简单的”。
“政府的职能在逐日变得更加复杂和艰难，它们并且在数量上也同样在大大增加。
行政管理当局在把它的手伸向每一处地方以执行新的任务。
”正是由于有了现实上的需求，威尔逊提出了将政府管理行为作为专门学科进行研究。
‘2．强调政府应注重的两大目标：政府职能要明确；政府实现职能的最佳途径。
威尔逊说：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。
”威尔逊将行政学研究的目标首先放到了一个国家的政府的职能是否明确上面。
确实，不论是政府还是任何其他一种组织，都要弄清楚它本身能够完成什么任务，以及任务是否已超出了它的能力范围或职能范围。
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第二章 古德诺的政治-行政二分法
Politics and administration
古德诺(1859～1939） Goodnow，Frank Johnson 美国政治学家教育家 。1859 年1月18日生于纽约 市布鲁克林，1939年11月15日卒于巴尔的摩。 1914～1929 年任约翰· 霍普金斯大学校长，先后教 授行政法、历史和政治学，是美国政治学会的主 要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席 。 1913 年曾到北京任中国政府的法律顾问，于1915 年发表《共和与君主论》，认为共和制度不适宜 中国，为袁世凯的复辟制造舆论。著作有《比较 行政法 》、《 政治与行政 》、《 美国的市政 府》、《美国行政法原则》等。
威尔逊主要著作
主要研究政治学、政府、法律 《国会制政体》1885 《国家》1889 《分裂与重新统一（1829-1889）》1893 《一位大师及其政治论文》1892 《纯粹的文献及其他论文》1892 《美国人民的历史》1902 《美国的宪法政府》1908
威尔逊行政学说的思想渊源与产生 背景
它不照搬西方宪政制度，而是着眼于建立一个强大巩固的 政府，其重点在于处理立法权与行政权之间的关系，这方 面的内容占了宪稿的主要篇幅，其他内容则极为简略，一 般共和国宪法所必不可少的公民权利等，它都付诸阙如。 宪稿的基本倾向是在维护一个代议制共和政治框架的前提 下努力强化行政权力，以造成强有力的统一的中央政府。 为此赋予大总统“莫大之权力”，且大总统是由国会选举 而非普选。古德诺称普选制“似非地大如中国者所宜采用 也”，“中国前此系专制古国，人民无选举之习惯，国会 较为整齐”。他认为中国的当务之急是建立一强固政府， 维持政局稳定，以改良财政、修明法制、厘定政府与人民 的法律关系。等若干年后，“此数者既达目的之后，彼时 民国如采用法制（指法国式的内阁制———引者）或较为 有益。倘届时情势果属如此，则宪法未始不可修正”。
随后古德诺又著长文《中华民国宪法案之评议》，进一步 阐述他对天坛宪草的意见。在这些文章里，古氏指责天坛 宪草采用简单的内阁制，对总统的权力加以诸多限制，使 总统“徒拥虚名，不能有所作为”，将导致政府不稳定。 他特别强调政局稳定对于当时中国比其他一切都更重要， 称“今日中国所最要者在有一强固之政府，政府之政策必 使之见诸施行，国会仅可为普遍之监督，不宜严重干涉， 使政府不能为远大之计划”。并称政局不稳将影响外国投 资。因此主张总统应有制宪权和对国会通过的宪草的否决 权。他还称颂袁世凯“经验丰富”，要求国会相信其“聪 明才力”，不要“以法律上文字之争点，致起权限之辩论” 云云，为袁的强权辩护。
第一节 对政治-行政二分法 的进一步阐释
所有的政府体制中，都存在着两种主要或基本的 政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行， 古德诺将这两种功能分别称之为“政治”与“行 政”。 If we analyze the orgnization of any concete government ,we shall find that there are three kinds of authorities which are engaged in the execution of the state will.
威尔逊行政学说的主要内容
行政管理与政治的关系 联系：P14
行政管理与宪政制度的关系P14
威尔逊行政学说的主要内容
四、行政学研究的历史渊源p15
威尔逊行政学说的主要内容
五、行政学研究方法论
历史方法 比较研究方法 重视实践
威尔逊行政学说的主要内容
六、人事行政思想
文官制度改 官员素质 工作效率
这些措施都是适应实力日增的美国垄断资产阶级 的需要和促进其发展的。此外，威尔逊还制订了 铁路工人八小时工作制和限制使用童工等立法,罢 工权利也得到确认。但是,美国工人阶级长期斗争 得来的这些成果，又很快遭到威尔逊的一系列反 劳工反民主行动的破坏。1919年 9月，他亲自干预 36.7万名钢铁工人的大罢工；1920年 1月，他批准 司法部在全国70多个城市进行的大搜捕，被捕者 达6000多人。
修宪观点 古德诺在接受《宪法新闻》杂志社长李庆芳 的采访时，谈了自己的看法，认为民国宪法在形 式上应当是一些原则性的纲要，具有弹性以便日 后修正；在内容上宜采用美国式总统制以强化总 统的地位，理由是中国一向无议院传统，而习惯 于君主行政，一切行政之权归于中央政府。根据 这样的看法，6月间，古德诺拟出了他的宪法草案 稿，并发表于《宪法新闻》上。这部宪稿不是一 部完整的宪法，而是针对民初情形提出的一篇有 所侧重的纲要。
威尔逊行政学说的主要内容
一、行政学研究的必要性
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行政学不受重视之原因 行政管理‚被认为是‘实用性的细节’，只要博士 们在理论上取得一致之后，仅仅由办事人员就可以 加以处理。 ‚麻烦之处几乎全部集中在政府结构上面，因此结 构问题就成了吸引人们思考的焦点。……那时政府 职能很简单，因为生活本身就是简单的。‛
原因一：行政国家的出现。原有的行政管 理方法已经不能适应时代发展的要求，迫 切需要科学理论的指导。
原因二：科学管理运动的兴起起到了推波 助澜的作用。 原因三：相关学科的理论发展和政府的长 期实践也为行政学的产生奠定了重要基础。
行政学在美国产生的公认标志是伍德罗.威 尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的 《行政学研究》一文。
历史作用 古德诺从法律角度研究市政机构和管 理，研究20世纪初期美国城市政治，是政治 与行政分离理论的倡导者之一。他在代表 作《政治与行政》中，率先系统阐述了政 治与行政分离理论，认为政治是表示国家 意志的领域，行政是实现国家意志的方法 和技术，行政不应受政治权宜措施及政党 因素的影响。
1912年，威尔逊利用共和党两巨头W.H.塔 夫脱和 T.罗斯福的分裂，并提出把"新自由" 奉献给美国人民的竞选口号，赢得中小资 产阶级的支持，获得大选的胜利。
威尔逊就任总统后，采取了一些内政改革 措施。包括改变共和党的保护关税政策， 以增加美国对外贸易和扩大美国海外投资 领域；制订联邦所得税法，确立累进税原 则，以增加联邦政府的财政收入；建立联 邦储备体系，以加强美国金融资本在海外 的竞争能力。
第一次世界大战头两年中美国利用"中立"地位， 从交战双方谋取巨利。1916年11月，威尔逊宣布 美国已从债务国变为世界债权国。美国民主党利 用这一形势，提出"他使我们置身战争之外"的竞 选口号，迎合选民心理,使威尔逊1916年获得连任。 在第二个任期中,威尔逊积极插手欧洲局势。利用 德国采取的"无限制潜艇战"在美国激起的愤激情 绪，在1917年4月6日正式宣布参战。
1917年11月签订损害中国权益的蓝辛－石井协定。 1918年1月8日,威尔逊提出结束战争的威尔逊十四 点计划,被交战双方接受为议和基础。巴黎和会 (1919)在1919年4月28日通过《国际联盟盟约》,成 为1919年6月28日签字的《凡尔赛和约》的一部分。 在巴黎和会中，在山东问题上偏袒日本,牺牲中国 利益。参议院于1920年3月19日否决了《国际联盟 盟约》。在同年美国大选中，民主党失败,共和党 的W.G.哈定当选第29届总统 （1921～1923）。12 月威尔逊获诺贝尔和平奖金。1924年2月3日去世。
威尔逊行政学说的主要内容
一、行政学研究的必要性
19世纪末20世纪初，随着国家经济和社会事务 的发展以及政府职能的扩大，行政学研究日议 题上日程上来。
威尔逊行政学说的主要内容
二、行政学的目标和任务
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明确政府的职能范围 提高政府工作效率 ‚行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够 适当而且成功地担任的是什么任务，其次要弄清楚 政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱 或人力上的消耗来完成这些专门的任务。‛——威 尔逊《行政学研究》
与袁世凯 由于古德诺一直幻想中国政局需要由袁世凯式的强人 出来收拾才有望走上正轨，所以在二次革命失败后袁世凯 与国会的斗争中，他倾向于为袁氏的强权做辩护。这年10 月底国会宪法起草委员会在艰难的处境中终于拟订出了 “天坛宪草”。这部宪草较多地体现了民初国会各党派的 宪政主张，对总统权力的行使做了较多的限制，因而深为 袁世凯所不满。当时袁政府的另一名洋顾问英国记者 乔· 莫理循怂恿袁世凯让古德诺出面批评该宪草对总统 厄· 权力所做的“极其危险的限制”。古德诺遂撰写了一篇评 论，经莫理循交由《北京时报》于10月31日即天坛宪草通 过之日发表出来。
威尔逊行政学说的主要内容
三、行政管理的实质
威尔逊最大的贡献是提出了政治—行政二分法 并据此把将行政学作为一门独立的学科从政治 学中分离出来。
威尔逊行政学说的主要内容
行政管理与政治的关系
区别
行政管理不同于政治，行政管理是置身于政治所特有 的范围之外的。行政管理问题不属于政治问题。政治 是在重大而且带有普遍性的事项方面的活动。行政管 理是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治 是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职 员的事情。
威尔逊行政学说的主要内容
七 、行政监督思想
行政监督的重要性 公共舆论与行政监督 行政体制和行政道德
/plgs_playCCTVNEWSprog_20080315_2950406_0.html? 麻柳乡的民主之路
讨论：你如何看待威尔逊？
你是否赞同威尔逊关于政治与行政管理之间关 系的论述？
西方行政学说
导言 西方行政学的产生与发展
行政管理 public administration