中国铁路重组方案

中国铁路重组方案

中国铁路重组:横切?还是竖切?

1

”一次大尝试、两次突破”,是铁路内部对于近２

０年改革历程的概括。

”一次大尝试”是指在铁路行业内部实行”大包干”,适应全国经济发展形势

,２０世纪８０年代初,铁路系统开始进行放权让利的改革,铁道部将在计划、财务

、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局,并

开始尝试实行全行业的经济责

任大包干。

”两次突破”,一是１９８６年铁道部在前几年大

包干积累的经验基础上提出实

行一包五年投入产出,以路建路和以路养路的全路经济

承包责任制,在原有的计划经

济的基础上实现了的一次管理体制重大突破,这一过程

一直延续到１９９２年。二是

１９９３年开始在铁路系统开展建立现代企业制度试点,到１９９８年工程、建筑、

工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书,实施结构性分离,运

输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制,第二次推进铁路行业管理体

制的变革。

可是,众所周知,铁路的改革仍停留在推进阶段,当前铁道部仍是一个政企合一

的机构,这显然不符合建立现代企业制度的基本要求。

与此同时,市场经济的外部环

境和铁路自身的发展需要,加剧了铁路开放运输市场的

紧迫性。如何对传统的垄断型

2

的铁路运营与管理体制进行根本性的改革?一场新的争

论在政府主管部门和学界展开

了。人们已达成的共识在于:铁路改革必须实现以政资

分开为基础的政企分开,建立

铁路现代企业制度。至于采取什么样的重组方案,当前

能够说智者见智,仁者见仁。

”竖切”:按政企分开、政资分开、”网运分离”

的原则,组建铁道部、铁路线

路总公司和铁路运输总公司。”路””网”分离,在行

业内部形成一定程度的竞争。

但也有人提醒说,全国统一的路网公司权力过于集中,容易滋生新的腐败

１９９９年６月,北方交通大学教授荣朝和提出,今后铁路行业结构应该是在”

上下分离”(或”网运分离”)的基础上,由若干个大型客货运输公司在全国铁路网

上分别根据实际货流组织客货运营,并在部分线路上形

成铁路公司之间一定的竞争态

势。也就是说,除了与路外的其它运输方式竞争,也要引入内部竞争。荣在另外的一

篇题为<论中国铁路行业改革与放松管制的关系>的文章中,又提出,中国铁路改革

不能完全依据国外范围广泛的放松管制的办法,笼统地

将改革与行业政策的调整归结

为一个单纯的放松管制问题,而应从铁路与国家的关

系、铁路内部行业管理和铁路企

业的组织形式三个不同层面,采取适应市场经济和铁路

自身发展需要的管制政策。”

必须针对铁路物品的物性,明确铁路与国家的关系,在此基础上才能确立国家对铁路

3

的管制目标,即使其商业化经营的同时对其所承担的公

益性服务适当进行补贴。””

关于铁路内部行业管理的问题,铁路运输业是一个下部

自然垄断性和上部竞争性合二

为一的产业,因此对铁路下部轨道应针对其自然垄断特

性进行管制,而对铁路上部运

输经营则针对竞争特性进行管制。””中国铁路必须改革现有的企业体制,重新构建

符合效率要求的产权结构和运输企业的规模”。这里讲的”下部”既是指铁路线路,

”上部”指铁路运营。按照她的观点,作为铁路改革主

导者的铁道部在放松管制的改

革中要对具有自然垄断特性的”网”和具有竞争特性的”运”实行不同层面的改革方

案。

铁道部于１９９９年下半年制定了一个铁路改革的１０年方案。

根据这一方案,按政企分开、政资分开、”网运分离”的原则,组建铁道部、铁

路线路总公司(下部控股公司)和铁路运输总公司(上部控股公司),大致步骤是:

用３年左右的时间,将客运与货、网分离,以全国现有的１４个铁路局为基础,组建

客运公司;再用３年左右时间,组建货运公司;最后三年是在客货运公司全部重组到

位的情况下,组建统一的国家铁路路网公司。

由于”竖切”将”路”和”网”分离,在行业内部

形成了一定程度的竞争,而得

到了部分专家的认可。她们认为,网运分离后,每一个专

4

业运输公司都是线路公司的

客户,与线路公司的经济关系都是相同的。无论是属地

运输公司还是外地运输公司,

都应该按照规范的标准向线路公司支付使用费和服务费,线路公司与属地运输公司并

无特殊的经济关系,因而对每个使用线路的运输公司当

然应持公平的态度。这样,各

运输公司都可在各个发送所在地设立窗口,经过不同的

服务方式争取自己的乘客和货

主,进行公平竞争。与此同时,也实现了铁路建设和铁路运营职能的分开,网运分离

后,铁路线路及配套基础设施建设线路由线路公司承担,专业运输公司只考虑运输经

营效益,而不考虑建设投资效益。线路公司可根据不同

线路的繁忙程度、限制口经过

能力、线路使用的经济效益来考虑建设项目的选择,从

而保证建设项目投资效益,尽

可能地缩短投资回报期。国家级线路公司还可根据国家宏观经济政策和方针的要求和

地区差距,对不同经济区域的线路使用有差别的使用费率。属于国家政治、军事、国

土开发性建设项目,应由国家投资公司或中国铁路投资

公司投资,建成的线路无偿交

给线路公司运营。因线路利用率过低造成的亏损,应由

国家财政对线路公司进行补贴

。

尽管人们对”网运分离”方案说了一大堆好话,但

持反对意见的也大有人在。据

说,国务院内部对此方案亦存在分歧,有人对此持保留态度。认为全国统一的路网公

司权力过于集中,会滋生新的腐败。当前在中国的唯一

5