对我国农村低保制度调查论文

对我国农村低保制度的调查与思考农村最低生活保障是对传统农村社会救济工作的改革和创新，是按照最低生活保障标准保障农村贫困群众基本生活的新型社会救助制度。完善我国农村低保制度是健全农村社会保障体系的关键所在，对于构建社会主义和谐新农村具有重要意义。

一、农村低保制度出台背景和实施过程

我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市，但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等因素的影响，其进展一度比较缓慢。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因此明显加快。2007年7月11日，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户。

二、建立农村最低生活保障制度的必要性

建立农村最低生活保障制度是消除贫困、统筹城乡发展的重要制度安排，也是继农村税费改革后的又一项重大惠农政策，在我国农村反贫困事业中具有里程碑式的意义。

（一）在农村建立最低生活保障制度，是尽快解决绝对贫困人口温饱问题、实现其基本生存权的需要。自2001年我国开始实行开发式扶贫方针以来，绝对贫困人口规模大幅下降，2000—2006年共计减少了1061万人，大部分贫困地区、贫困人口通过自身的努

力走上了脱贫致富、自我发展的道路。根据统计局估算，当前绝对贫困人口中有7%丧失劳动力，只有在农村建立最低生活保障制度才能彻底解决这部分绝对贫困人口的生存问题，并稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。

（二）在农村建立最低生活保障制度，是城乡居民均等享受国民经济收入和改革发展成果的需要。党的十六届五中全会、十届全国人大四次会议以及《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，都把建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村作为一个重大课题，并要求在新农村建设中坚持工业反哺农业、城市支持农村，统筹城乡协调发展。建立农村贫困人口最低生活保障制度，既是农村扶贫目标和思路的创新，又是国民经济收入和改革发展成果的再分配，可以使城乡居民在最低生活保障方面实现制度性的均等化。这对于建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会具有重大现实意义。

三、农村最低保障制度实践中存在的主要问题

尽管自20世纪90年代以来，农村低保工作取得了一定进展，但是也暴露了一些突出问题，急需研究改进。其中，最大的问题是农村低保进展缓慢、覆盖面低，绝大多数农村贫困人口仍然不能纳入低保范围，还有相当一部分农村困难群众无法获得任何来自国家和社会的基本生活保障。除此之外，在农村低保制度实践过程中，以下几个问题也比较突出。

（一）工作指导思想有偏差

目前许多地区各级干部对建立和完善农村低保制度的社会意义认识清楚，而对如何充分利用现有条件最大限度地发挥低保制度的社会效益、如何处理该制度眼前利益和长远利益关系的思想认识却没有完全统一。

（二）农村低保对象界定标准上的困难

和城镇居民相比，农村居民收人有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难。第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性。第三，由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口在生活、就医、子女求学等方面的困难加大。

（三）摸底统计工作滞后

各地区虽然明确了农村低保标准，但在实际操作过程中，各乡镇、村委对农户的收入、生活等基本情况的统计工作相对滞后，还没有做到参照农村最低生活保障标准统计出实际应该纳入低保范围的全面、准确、完整的数据。目前许多地方只是按照低保资金的多少来分配低保对象指标，把原有的特困救济对象转为低保对象，存在按人口平均分配低保人数的现象，应保难保、能保漏保的情况较多。

（四）保障范围过窄，保障标准低

从多数地区开展低保的工作情况来看，低保范围一般是无劳动

能力、无生活来源的孤老残幼以及劳动力少、家庭收入低或因灾、病及残疾致贫的家庭，主要保障对象是农村绝对贫困的人口。低保的覆盖面不够广，实行低保政策后，有些地区保障人数比特困户救助人数还要低。因低保资金和低保指标有限，只能有多少钱办多少事，先解决特困类弱势群体。在保障人数有限的情况下，存在不同程度的人情低保、关系低保情况。

（五）保障资金来源渠道少，分级落实难

资金问题是困扰我国农村低保工作开展的核心问题。目前，我国农村居民最低生活保障资金是由财政、乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。但就当前各级地方财政和集体经济现状而言，农村居民最低生活保障制度实施的资金来源主要依靠国家财政。农村低保资金监督管理不到位，挪用现象严重，经办人员把关不严、不按申报程序办理等不规范现象，存在人情保、养懒汉现象。低保基础管理薄弱、档案材料保管不齐、信息化建设落后问题普遍存在，还没有完全做到低保资金的社会化发放。

四、完善农村低保制度的建议

鉴于前述农村低保制度建设的必要性以及各地低保制度探索与实践中的突出问题，我们应坚持建设农村低保制度的大方向，同时着力完善这一制度。

（一）加强低保政策的宣传解释，提高人们的认识水平

各级干部特别是基层干部要重视低保制度、政策的解释工作，要通过各种媒体向群众宣传、解释，让人们了解低保实施的意义、

保障范围、保障标准。

（二）坚持稳健起步，合理确定农村低保的标准、范围和对象一般情况下，农村绝对贫困群体的成因主要有五种：因病、残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下和生存条件恶劣。实现对这部分人的“应保尽保”，需要严格界定保障对象范围，实现政策目标，防止盲目扩大保障范围。

（三）落实与农村低保的相关配套政策

农村低保制度是社会保障制度的一部分，不能把它孤立，应尽力与农村其他相关社会保障机制。衔接配套各有关部门要对低保对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面制定相关优惠政策或帮扶措施，提供及时、必要的救助。

（四）加强动态管理

人们的收入是不断变化的，力争一个不错、一个不漏，真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在政府的帮助下享受最基

本的生存权，就必须做好低保工作的动态管理。为了防止在确定保障对象过程中出现“懒汉现象”及其他问题，对规定的几种不能享受低保的情况要严格执行、决不手软。这样做既能保障农村贫困人口的生存问题，又能防止因保障措施不当出现挤兑最低生活保障基金的“懒汉现象”等问题。