国土空间规划对生态文明建设的推动作用——德国经验启示及海淀区的探索

自然资源管理

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国土空间规划对生态文明建设的推动作用

—德国经验启示及海淀区的探索

茹小斌\祖健3,张力文2,李小峰\陈爱琪3

(1.北京市国土资源勘测规划中心，北京100013; 2.德国德累斯顿工业大学建筑学院，德国01069;

3.中国农业大学土地科学与技术学院/自然资源部农用地质量与监控重点实验室，北京1〇〇193)

摘要：德国对生态环境保护极其重视，在生态建设方面做了大量的实践，也积累了宝贵的经验。本文阐 述了国土空间规划与生态文明建设之间的联系，梳理了德国国土空间规划体系以及生态建设的相关举措，剖析 了海淀区生态文明建设情况，从而针对区域生态文明建设提出相关建议。研究认为，德国空间规划体系不仅层 次清晰，而且每一个层面的空间规划均以景观规划为基础，并通过生态占补平衡和农业生态补偿推进区域的生 态建设，提高生活环境的质量。德国对于区域生态文明建设的经验包括：构建空间规划体系，注重生态景观规 划的基础作用，注重协调空间结构和空间开发秩序，为区域生态文明建设提供动力；探索区域生态占补平衡制度，在积极开展土地生态整治的同时，丰富补偿方式，有效保障区域生态服务功能；继续完善农业生态补偿机制，可以针对有利于生态环境建设的行为进行一定的补贴，而不单单局限于农田和生态林地，以提高农户投入生态 建设的积极性。

关键词：国土空间规划生态文明建设德国海淀区

1国土空间规划与生态文明建设

生态文明是人类文明发展的一个新的阶段，是人 类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律，为保 护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果 和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反 映了一个社会的进步状态。党的十九大报告明确提出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，要实施重要 生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体 系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态 系统质量和稳定性，并完成生态保护红线、永久基本 农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。

资助项目：国土资源部公益性行业科研专项经费（201511010-01) 收稿日期：2019-04-22

根据1997年的欧洲空间规划制度，空间规划是 指公共部门使用的影响未来活动空间分布的工具，它 的目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领 土组织，来平衡保护环境和发展两个需求，以达成社 会和经济发展的总体目标。我国的国土空间规划是对 国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，是对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有 指导和管控作用的工具。

国土空间开发保护制度和空间规划体系共同构成 了《生态文明体制改革总体方案》的“四梁八柱”。生态文明建设旨在从文明的高度来促进形成节约资源 能源和保护生态环境的产业结构、增长方式与消费模

第一作者简介：茹小斌（1969—)，男，高级工程师，研究方向为城乡规划设计。

2019年第5期

式，必然要求空间规划与时俱进，克服传统规划偏重 经济要素而忽略社会、环境、生态等重要要素的局限, 形成新型空间规划模式。生态问题的核心，即国土空 间开发与资源环境承载力的不匹配，是造成资源约束 趋紧、环境污染严重和生态系统退化的重要原因。优 化国土空间开发格局不仅仅是生态文明建设的重要内 容之一，也是国土空间规划的终极目标和重要内容。 国土空间规划需要通过控制开发强度，调整空间结构， 集约利用生产空间，适度拓展生活空间，保留美化生 态空间，最终实现人口与资源和环境相协调，社会、 经济、生态效益相统一的目标。所以，大力发展生态 文明建设，就是要实施国土空间规划，统筹管理国土 空间的开发、利用、保护和整治。

2德国国土空间规划中的生态建设

2.1德国的空间规划体系

对生态景观的建设与保护的理念不仅贯穿了德国 整体的规划体系，也是整个欧盟的重要议题之一。纵 向上，德国国土空间规划体系包括国家、联邦州、 区域和地方4个层面。在每一个层级都有一个综合 性规划作为该层级的指导框架来承接上一级规划的 内容，细化其目标，并成为下一级规划的指导方针。 除了综合性空间规划，德国还有专项规划，如交通、 垃圾、水以及环境和生态保护规划在整个规划体系 中贯穿始终。不同层面的空间总体规划和专业部门规 划在不同层次的协调和配合共同构成了德国完整的空 间规划体系。在横向上，综合性规划也要与专项规划 进行衔接[1]。

根据2001年欧盟《关于特定规划和计划的 环境影响评价指令》

（Directive 2001/42/EC on

the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment ，以下简称 SEA 指令）

的要求，德国分别修订了《联邦建筑法令》

（Federal

Building Act )、《联邦空间规划法》（Federal Spatial

Planning A ct )和原《环评法》（EIA Act ,环评法令），

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完成了 SEA 指令在德国联邦层面的转化。按照规定， 如果这些规划对于人群、动植物、土壤、水体、空 气、气候、景观、文化、其他特殊保护目标以及上述 保护目标之间的相互关系可能产生潜在的巨大的环境 影响，则必须实施战略环境评价[2]。在德国，区域 空间规划与城市土地利用规划和景观规划一起，已成 为德国战略环境评价的重点实施区域[3]。

2006年6月，德国通过并采纳了《德国空间发 展的理念与战略》方案，成为德国空间规划的最新指 导方针t 4],为德国城市和地区提供了一个共同发展的 战略。保护资源、塑造文化景观就是该方案提出的重 要理念之一。空间规划非常重视生态环境，将社会 和经济对空间的要求与空间的生态功能协调起来，并 保证可持续性的、大空间的平衡秩序['德国联邦州 和区域层面的空间规划非常重视长期保障生态功能、 有效利用资源和平衡土地利用需求。在充分考虑社区 的整体性以及居住区、开敞空间和基础设施发展的各 种上位规划要求基础上，联邦州和区域层面的空间规 划主要制定土地节约利用的政策，起引导作用。为了 保护以农业、林地和水域以及多种自然景观为特点的 开敞空间，且提高其特殊功能，德国空间规划理念要 求创建一个跨区域的开敞空间网。为了保障这一网络 的正常运行，要保证规划的安全性，包括跨区域规划 的安全性。人口稠密地区的开敞空间保护要并人开敞 空间网络并且进行强化稳固。在一些地区，开敞空间 要通过联邦州层面的空间规划和区域规划进行恢复， 以形成连续的绿色连接通道[6]。

德国的景观规划作为德国空间规划体系中的一项 专项规划，横向是其他综合性规划以及专项规划的规 划基础，纵向贯穿了德国空间规划的4个层次，也就 是说，每一个层面的整体规划都有相应级别的生态景 观规划与之对应，从而德国每一个层面的空间规划都 以景观规划为基础，作为生态环境的依据，来指导空 间的发展与建设。景观规划中收集了所在区域土壤、 水、空气、植被、物种等基础的生态信息，为其他的 综合性规划和专项规划提供了原始的生态景观数据，

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2019年第5期》〇