赋予农民宅基地使用权更加完整权能的探析

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一、引言

农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。宅基地包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。我国农村宅基地的所有权归集体，农民享有使用权。我国的相关法律己明确农民宅基地使用权的法律地位为用益物权。但是，农民宅基地使用权的用益物权的权能却不完整。其主要表现，一是转让范围受限。根据我国《宪法》以及《物权法》的规定，农村宅基地属于农村集体经济组织所有，因此，农村集体经济组织是农村宅基地的所有权人。相应地，农民宅基地使用权转让就需要征得农村集体经济组织同意。从转让范围看，农村房屋和宅基地只能转让给符合建房用地申请条件的集体经济组织成员。非集体经济组织成员因无权享有集体土地使用权，从而就不得获取农民宅基地使用权。为了限制农民私下转让宅基地使用权，国家的相关政策规定，农村村民出租、出卖住房后，再申请宅基地的，不予批准，并确立了一户一宅的原则，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过规定的标准。二是不可作为抵押物和担保品。我国《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有

的土地使用权不得抵押;《物权法》也规定，除买卖、公开协商等方式承包的四荒地等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地不允许抵押。

但是，法律及政策规定的正当性和合理性根源于社会的现实生活。党的十八届三中全会明确提出，要改革完善农村宅基地制度。是否应该赋予农民宅基地使用权更加完整的权能，是改革完善农村宅基地制度不容回避的议题和核心问题，但理论界和决策层对这一问题尚未形成基本共识。本研究将基于我国社会经济环境变化的现实，从增加农民财产收入和提高农村宅基地利用效率相结合的角度，论证赋予农民宅基地使用权更加完整权能的必要性，进而提出相应的改革思路和举措。

二、赋予农村宅基地完整产权的理由

1.限制农民宅基地完整权能的社会基础发生了变化

法律命题的正当性和合理性根源于社会的现实生活。农村经济的迅猛发展、户籍制度的改革和农村社会保障体系的日渐完善，为赋予农民宅基地使用权更加完整权能提供了现实基础。

(1)抑制农村人口流动的合理性不复存在。新中国成立后，为了快速推进工业化，我国实行了城乡分割的户籍制度，严格限制城乡之间的人口流动。有研究表明，限制农民宅基地权能的制度安排在控制人口流动、稳定社会秩序方面与户籍管理制度之间具有相辅相成的作用，两者无论在制度生成的时间上，还是在制度的功能上都具有内在的关联性与互动性。川从某种程度上说，诞生于20世纪60年代的宅基地使用权制度是以城乡二元户籍制为基础、限制城乡人口流动为初衷、实现重工业优先发展战略为最

终目标而做出的一种制度安排。时至今日，在国家己经破除了城乡二元户籍制度和大力推行新型城镇化的背景下，宅基地使用权权能不完整的制度安排也就失去了既往的存在理由。

(2)农民对宅基地使用权完整权能的需求增强了。限制农民宅基地使用权权能的制度安排诞生于人民公社时期。那时，宅基地权能是否完整对农民来说并非特别重要。这一论断的主要依据是:第一，人民公社时期的农户仅仅是生活单位，不是生产单位。农民以生产队为单位，统一劳动，劳动成果在完成政府统购任务后，按照家庭人口数和劳动量(工分)进行分配。由这种农业生产经营体制所决定，农民并没有以宅基地为抵押物和担保品来进行融资以便维护简单再生产和扩大再生产的内在要求。第二，当时城乡人口之间的流动性极弱。除了参军等极少途径，农民只能在其户籍所在地进行生产和生活。仅有的一处宅基地是农民安身立命之所，他们一般不会出租和转让宅基地，而且即使愿意出租或者转让宅基地，也会因为缺乏交易对象而作罢。

改革开放后，农民对宅基地使用权权能的完整性有了日渐增长的需求。一方面，随着农民在城乡之间自由迁移的藩篱被拆除，越来越多的农民进城打工。到2020年底，全国农民工总量已达到26891万人，约占农村劳动力总数的45%。也就是说，近2亿7000万的农村劳动力的主要就业渠道不是农业，他们赖以生存的主要生产资料不是土地，他们的居住权的实现形式不是免费获得的宅基地使用权。但是，由于不能转让，他们在农村的宅基地和住房处于一种闲置状态，从而就有了转让给他人使用以便获取收益的内在需求。有关资料显示，目前我国农村宅基地中有10%~20%是闲

置的，部分地区闲置率甚至高达30%。另一方面，改革开放后的农民家庭不再只是生活单位，也是一个可以独立自主开展各类经济活动的生产单位。这种变化会导致农民的金融需求增加。但是，农民获取贷款面临着缺乏抵押和担保品的问题。为了解决这一问题，农民对住房和宅基地权能完整的需求就相应而生了。

(3)宅基地的社会保障功能与财产功能不是对立关系。居住权是生存问题的一部分，属于人权范畴，而人权高于财产权。限制农民宅基地使用权抵押、担保和转让的合理性是保障农民能够住有其所，保障农民的居住权。正如温铁军所说，在人地关系紧张且人口不断增长的条件下，土地(包括宅基地)对农村人口的社会保障功能己经远大于其作为生产资料的功能。

但是，随着社会经济的发展和决策层发展观的转变，我国农村社会保障事业的改革和发展在近}o多年中有了突破性进展，涵盖农民生产和生活的各种社会保障制度已基本确立并正在逐步完善，即可以将农民宅基地使用权从公平和社会保障功能转为效率功能。尤其值得重视的是，农民宅基地使用权的社会保障功能与财产功能之间并不是非此即彼的对立关系。事实上，完整的产权仅仅给农民扩大财产性收入提供了一个机会。农民是否会利用这一机会，取决于他们对把宅基地抵押、担保和转让出去风险的评估;取决于他们对宅基地提供居住安全的评价。如果宅基地的处置权缺失，其自身价值就无法显现，保障功能也就降低了。反之，宅基地财产功能的增强，会增进其潜在的保障功能。

2.农民抵押宅基地使用权的风险具有可控性

农民宅基地使用权权能不完整的主要体现是抵押、担保和转