传统公共行政的原理

传统公共行政理论一、时期界定：

从1887年伍德罗威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表的论文《行政学研究》开始到1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学者在美国纽约州雪城大学召开的布鲁克会议之前的时期为传统公共行政时期。

二、背景介绍：

19世纪西方行政面临三大问题：

1.行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败；

2.公务人员的职业生涯缺乏保障，吸引不了社会精英的加入，导致行政能力和效率低下

3.“政党分肥”制度的严重影响，为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。

三、理论支撑：

政治行政二分理论、官僚制理论

政治行政二分理论1.政治行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的。该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。

布隆赤里--明确提出应当对政治与行政加以区分。他认为一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。伍德罗威尔逊--“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远”“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。。”“行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。”

伍德罗威尔逊行政学思想的内容主要包括：(1)行政学研究的必要性：社会科学发展的需要。

(2)行政学的目标和任务：把行政方法从经验型实践从拯救出来使其深根于稳定的原理之上。

(3)行政的实质：行政与政治二分法

(4)行政学研究的历史渊源：使已有的概念原理理论美国化，本土化。

(5)行政学研究方法：历史方法和比较方法。

(6)人事行政思想:文官制度改革，注重官员素质问题。

(7)行政监督思想：注重公共舆论的监督作用。

古德诺--1900年，发表《政治与行政：对政府的研究》，认为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只是行政的一小部分而已。政治是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，而行政是国家意志的执行，也是民意执行和政策的执行。

古德诺政治行政二分法内容包括：1

:提出将政治与行政相对地“分开”。(1)对政治行政二分法进一步阐释政治对行政适度调控：政治必须对行政取得的某种形式进行控制，但是(2) 又要有一定的限度，以便提高行政效率。行政适度集权化：中央与地方权利适度集权化。(3) 政治与行政协调的的道路是法外调节：政党。(4) ）政府体制的改革：政治体制改革以及国家机构改革。（6 官僚制理论2.，是德国著名社会学家和哲学家，当Weber)(1864-1920) 马克思·韦伯（Max

“资产有代社会学古典理论三大奠基人之一，也是当代西方极具影响力的学者，。代表作《新教伦理与资本主义精神》。阶级的卡尔·马克思”的称号

.理论产生背景：一世纪，德国的工业化进程是十分迅速的，但是在很大程度却受到强大的封●19家族为基础的企业制度向资本主义企业德国正处在以旧的、建

容克政权的束缚。制度迅速兴起的十字路口上。“明显的德国的经济结构及政治与社会价值体系之间存在着●韦伯所处的时代，“经济结构越来越受到工业制度和资产阶级的统治，而文化价值体系和分裂”，政治结构仍然受传统的半封建社会价值观和官僚保守主义的支配”。官僚制理论主要内容包括：.二1.专业化分工。

分工原则本来是亚当·斯密在<国富论>中提出来的。可以说，亚当·斯密的经济学大厦，基

石就是劳动分工。但是，韦伯则是从社会学意义上探讨分工问题，他把专业化和人类理性紧密联

系起来。从斯密到韦伯，分工的意义也从劳动效率发展到社会结构。韦伯的官僚组织，强调组织

中根据专业技术的分工和人类理性的关系。分工的实际意义，不仅仅在于斯密强调的提高效率，而且在于消除等级社会的人身特权。在韦伯的分工体系中，人的差别只有技术能力的差别，而不

再是身份和社会差别。所以，组织成员的选拔，必须采用考试方式。专业能力替代了个人效忠，权力和责任属于职位而不属于个人，这些权力和责任以法律制度的形式固定在组织之中。由此形

成的组织，不仅可以通过分工方式提高效率，创造更多的财富，而且能够形成新的以理性为准则

的组织关系，改变整个资本主义社会的结构。

2.等级制。

等级制自古就有，而韦伯的官僚组织等级制与众不同。官僚组织中的职位，按权力大小和“命

令-服从”关系，形成金字塔形的等级序列。这种等级制同以往的社会分层有着实质上的区别。

以往的社会分层，如国王、贵族、自由民等等，是按人格身份形成的。官僚组织中的等级制，则

是按组织权力形成的。这种权力摆脱了对人身的依附，其实质是专业技术和知识差异。所以，这

种等级制排除了古代和中世纪普遍存在的特权。在中世纪，家道中衰而穷困潦倒的贵族大爷，可

以在精神上傲视那些珠光宝气却俗不可耐的下层暴发户，在物质上享有平民无法企求的各种优待。但在官僚组织中，这种依赖于社会等级形成的上下悬隔不复存在，是制度而不是身份赋予等级权力。在韦伯的官僚制组织中，成员有职权的高低大小之分，但却没有身份地位高低贵贱的区别，正是官僚制打破了传统农业社会中森严的社会等级，为建立近代以来的人人平等的契约型社会创

造了先决性的条件。

2

对法理化规则的遵从。3.在韦伯的理想状态中，官僚制组织的构建形成、部门分工、职位设置、

成员选拔，一直到

（不光包括成文制度，也包括不成都是由法律制度组织的运作，每一个成员的权力和责任，或者

由组织上层提出，但其成文制度）明确规定的。这些法律规则由组织成员协商而达成，员以理性

思考权衡而接受。因此，组织的一切规则都是理性的。任何组织成员，都依据这种无不例外。他