我国政府投资项目管理模式选择与评价

随着我国改革开放的不断深入，国家加大了对大型基础设施建设项目以及各省、市、自治区的重点建设项目的投资，此外，为应对2008年国际金融危机，我国计划到2010年完成投资4万亿，4万亿投资重点分配到保障性安居工程、铁路、

公路、机场、农村民生工程和农村基础设施等方面[1]，

但目前在我国政府投资工程建设领域中，质量低劣、

工期长、投资效率低下等现象还很严重，现行的政府投资项目管理模式还远不能适应我国经济建设快速发展的需要，因此，选择一种合适的政府投资项目管理模式成为提高政府投资效益的首要任务。

一、我国政府投资项目管理模式现状

改革开放以前，我国政府投资项目相继采用过多种管理方式，如建设单位自营方式、甲乙方承发包制、投资包干制、工程指挥部方式等，这些管理方式均是我国一定历史时期内的主流建设管理方式。改革开放以来，

国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局[2]。

从我国政府投资项目的管理情况来看，招标投标制、建设监理制、项目法人负责制、工程合同管理制、

工程质量负责制等机制正逐步引入政府投资项目管理领域[2]。同时，全国各地也正在纷纷进行政府投资项目管理模式的改革探索，目前，全国各地对政府投资项目的主要管理模式有项目法人型、

工程指挥部型、专业机构型、代建制等。逐步实现了“投资、建设、管理、使用”的分离和专业化管理，但是，我国在政府投资项目管理模式上的选择仍较单一，主要是工程指挥部模式和三方管理模式，近年来随着改革的不断深入，专业机构型管理模式也逐渐崭露头角，但是总的说来，国外新型的模式在国内运用得较少。

二、国内外建设工程项目管理的主要模式

代建制是指政府投资项目通过招标的方式，选择专业化的项目管理公司，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付给使用单位[3]。在代建制模式中存在五大主体：政府、业主/投资方、代建单位、施工方、使用单位/运营单位，使用单位向政府主管部门提出项目需求或项目建议书；政府主管部门负责组织专家评审并作出项目建设决策，然后负责对建设项目和建设

收稿日期：2009-09-29

基金项目：建设部软科学研究项目（2008-23-6）；辽宁教育厅科研项目（1-2-1-0720）作者简介：齐宝库（1956—），男，辽宁葫芦岛人，教授。

我国政府投资项目管理模式选择与评价

摘要：分析了我国政府投资项目管理模式现状，详细介绍了国内外各种项目管理模式，

并采用层次分析法和综合评价法对各种管理模式进行选择和评价,寻求出适合我国政府投资项目的管理模式———PMC 模式，便于业主根据实际情况和自身需求评价和选择合适的管理模式。

关键词：政府投资；项目管理；模式；层次分析法中图分类号：F20

文献标志码：A

（沈阳建筑大学管理学院，辽宁沈阳110168）

齐宝库，石强，李杨

文章编号：1673-1387（2010）01-0052-05

第12卷第1期

2010年1月沈阳建筑大学学报（社会科学版）Journal of Shenyang Jianzhu University （Social Science ）

Jan.2010

Vol.12，No.1

代理市场进行监管；政府成立的投资公司作为项目业主/投资方按照招商合同负责选择代建单位，并对建设项目进行融资和按照合同拨付建设资金，接受财政部门审核及对项目进行后评价；代建单位按照与业主签定的合同负责项目的建设管理；使用单位或运营单位最终使用或运营竣工后的项目，并在使用或运营过程中接受政府和业主/投资方监管。

代建制主要特点在于代建单位赢利模式是收取代理费、咨询费，从节约的投资中提成，其风险是承担相应的管理、咨询风险，不承担具体的工程风险。通过具有法律效力的代建合同，政府投资项目做到了投资、建设、管理、运营“四分离”，有效地加强了政府对投资项目的管理,规范了投资建设程序，建立了投资责任约束机制。2.设计-建造(DB)模式

DB(Design-Construction)模式是指在项目的初始阶段，业主邀请一位或者几位有资格的承包商，针对业主的要求或者是设计大纲，由承包商或会同自己委托的设计咨询公司提出初步设计和成本概算。根据不同类型的工程项目，业主也可能委托自己的顾问工程师准备更详细的设计纲要和招标文件，中标的承包商将负责该项目的设计和施工。DB承包商完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买、项目融资和设备采购安装[3]。

这种模式主要有两个特点：（1）具有高效率性。一旦合约签订以后，承包商就据此进行施工图的设计，能促使承包商积极提高设计质量，通过合理和精心的设计创造经济效益。（2）责任的单一性。建设工程项目的合同关系是业主和承包商之间的关系，承包商对于项目建设的全过程负有全部的责任，这种责任的单一性避免了工程建设中各方相互矛盾和扯皮。

3.设计-采购-建设(EPC)模式

EPC(Engineering-Procurement-Construction)模式是指业主把工程的设计、采购、施工和开车服务工作全部委托给工程总承包商负责组织实施，业主只负责整体的、原则的、目标的管理和控制，业主也可以委托专业的项目管理公司代表业主对工程进行整体的、原则的、目标的管理和控制[3]。

该模式的特点：业主介入具体组织实施的程度较低，总承包商更能发挥主观能动性，运用其管理经验，为业主和承包商自身创造更多的效益。此外，业主把管理风险转移给总承包商，工程总承包商在经济和工期方面要承担更多的责任和风险，同时也拥有更多获利的机会，由单一总承包商牵头，承包商的工作具有连贯性，可以防止设计者与施工者之间的责任推诿，提高工作效率，减少协调工作量。

4.项目管理承包（PMC）模式

PM C(Project M anagement Contractor)模式是指具有相应资质、人才和经验的项目管理承包公司受业主委托，作为业主的代表或业主延伸，帮助业主作项目前期策划，进行可行性研究，制订项目、计划、融资方案，并在设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中有效控制工程质量、进度和费用，保证项目的成功实施，该模式一般把设计、材料采购、施工等工作分包出去，本身不参与项目的设计、采购、施工和试运行等阶段的具体工作[4]。

该模式特点：业主所选用承担PM C的公司大都是国内外知名的工程公司，他们有着丰富的项目管理经验和较高管理水平，有助于提高建设期整个项目管理的水平。再者，PM C会针对项目特点组成适合项目的组织机构协助业主进行工作，业主仅需保留少数人员管理项目。另外，PM C 还会在项目融资、出口信贷等方面为业主提供全面的支持，有利于业主取得融资。

5.建设工程管理（CM）模式

CM(Construction M anagement)模式是指业主委托CM单位，采用“Fast-Track”（快速路径）法来协调设计和进行施工管理的承发包模式。CM 又分为代理型CM(“Agency”CM)方式和风险型CM(“At-Risk”CM)方式[4]。

CM模式最大的特点是采用快速路径法，使设计与施工充分搭接，有利于缩短项目工期，同时，CM单位加强与设计方的协调，可以减少因设计修改而造成的工期延误。其次，CM单位可以帮助业主采用价值工程等方法对设计提出合理化建议，以挖掘节约投资的潜力，还可以大大减少施工阶段的设计变更。如果采用风险型CM 模式，CM单位将对工程费用的控制承担更直接的经济责任，因而可以大大降低业主在工程费用控制方面的风险。

6.建造-运营-移交(BOT)模式

BOT(Build-Operate-Transfer)模式是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的

第1期齐宝库等：我国政府投资项目管理模式选择与评价53