国家审计体制与国家审计职权的关系

国家审计体制与国家审计职权的关系

摘要：国家审计体制研究对于改进我国国家审计工作具有重要意义，但国家审计体制研究必须从国情出发，必须首先明确国家审计体制与国家审计职权的关系，本文就二者间的关系展开论述。

关键词：国家审计体制国家审计职权关系

一、相关概念

（一）体制与国家审计体制

体制是指国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。

我国学术界对国家审计体制的定义，目前有以下几种观点：刘力云在《当前国家审计体制研究中的四个问题》一文中认为国家审计体制是指“国家审计机关的典型组织形式及国家审计机关由谁领导、对谁负责以及最高审计机关与地方审计机关之间的权益利益关系”；湖北省审计体制改革课题组在其发表的《我国国家审计体制改革研究》一文中认为国家审计体制是指“机构设置（管理体制）、职权设置及其运行效率总称”；陈智超在《谈我国国家审计体制的完善》一文中认为国家审计体制是指“依法成立的审计机关监督国家财政收支、财务收支的审计组织体系、审计监督管理制度和审计监督形式”；我认为，国家审计体制就是国家根据政治、经济发展的需要，通过宪法、审计法等法定程序，对国家审计机关的典型组织形式、领导体制以及其职权设置制度化的总称。

目前学术界普遍认为国家审计体制有四种类型，即：立法型、司法型、独立型和行政型。本文下面的讨论将围绕这种分类展开。

（二）职权与国家审计职权

职权是指职责和权限，管理职位所固有的发布命令和希望命令得到执行的这样的一种权力及在职位上应履行的义务。

我国学术界对国家审计职权的定义有好多种，其中陈荣法在其主编的《财政财务审计手册》中认为国家审计职权是指“国家赋予审计机关的经济监督权、经济处理权、经济处罚权以及行政处理权等重要的权力，以维护审计机关的严肃性和权威性”；《审计辞海》将国家审计职权定义为“国家审计机关的监督检查权和对违反财经法规的处理权”。我认为国家审计职权是指国家审计人员为了行使审计权力，根据分工原则，依法被确定的在职务范围内所具有的权利义务行为的统一。

二、国家审计体制与国家审计职权的关系

国家审计体制与国家审计职权二者相辅相成，互相渗透，不可能完全割裂开来进行讨论，以下我将分别从两个角度对二者间的关系进行阐述。

（一）以国家审计体制为主体，国家审计体制规范了国家审计职权

国家审计体制就是国家根据政治、经济发展的需要，通过宪法、审计法等法定程序，对国家审计机关的典型组织形式、领导体制以及其职权设置制度化的总称。从这一定义我们可以看出国家审计体制包含国家审计职权的设置。国家审计体制是一个完整的整体，只有将机构设置合理，职权设置有效，运行效率提高才能形成一个高质量的国家审计体制，才能促使整个国家的快速健康发展。职权设置是其中重要的一部分，但并不是全部，只有各个方面有机结合才能形成高效的国家审计体制。

一方面，有什么样的国家审计体制就有什么样的国家审计职权。

立法型审计体制最早产生于英国，其进一步完善和成熟是在美国。它是现代政府审计机构中比较普遍的一种形式。立法型国家审计是指审计机关由议会和总统负责的国家审计模式，它平行于行政部门，独立性最强。这种体制下的最高审计机关称国家审计署（或审计总署、公署等），它独立于政府部门、隶属于立法机构――议会，并对其负责和报告工作。最高审计机关的领导称审计长（或主计审计长）。这一体制下审计机关的主要功能是协助立法机构对政府部门进行监督，向立法机构提供信息，能在一定程度上影响立法机构的决策。它依法独立地履行职责，完全不受政府的干预。

最早建立具有现代意义司法型审计体制的国家是法国，此外还有意大利、葡萄牙、欧共体的部分国家及非洲一些法语国家。司法型审计模式下，最高审计机构称审计法院，属于司法系列或具有司法职能。审计法院的最高领导称院长，其机构和人员设置参照司法机关的模式。院长和审计法院的高级法官实行终身制，使其能够不屈服于任何威胁或强权的干预，从而能客观公正地履行监督职责。在这一审计体制下，审计机关拥有最终判决权，有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理、处罚。司法型审计模式将审计法院介于议会和政府之间，成为司法体系的组成部分，具有处置和处罚的权力，使其独立性和权威性得到了进一步的加强。

可见，由立法型审计体制设置的国家审计职权不同于由司法型审计体制设置的国家审计职权。

另一方面，同一体制下不同国家的审计职权不完全相同。

独立型审计体制的国家其审计机关独立于立法、行政、司法三权之外，与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。德国和日本合共创建了这种类型的国家审计体制，其审计机关在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负责，不受议会各政党或任何政治团体的干扰。这种模

式下，对某一单位是否进行审计，完全由审计机关自己决定。但对审计出来的问题没处理权，应交与司法机关审理。它们只是根据审计过程中发现的问题和收集的资料，进行分析并得出公正的判断，从而向立法部门、行政部门以及司法部门提供有价值的建议和信息，具有较强的宏观服务职能。

1985年，德国颁布的《联邦审计法院法》规定，联邦审计法院既不属于立法部门，也不属于司法部门和行政部门，而是一个独立的财政监督机构，只对法律负责，只作为顾问，为立法部门和政府部门提供帮助。而且，规定法院院长和副院长由议会选举产生。现代国家审计人员已不再是一个只负责实施规章制度的警察，尽管他仍然要适当注意这些规章制度的执行情况。他甚至也不只是扮演一个批评家的角色，尽管他的批评作用还有待于大力发挥。他首先是政府活动中勤勤恳恳的、公正无私的事实调查人。

在日本，会计检查院是最高国家审计机构，根据《日本国宪法》的规定而成立，依据《会计检查院法》独立开展国家及国有单位帐目的审计工作，并向国会报告工作。院长任免经国会两院同意，天皇批准，由内阁任命。会计检查院的审计范围限于：国家帐目、国有公司和组织的帐目、会计检查院规定的其他必审帐目和选审帐目。根据现行《会计检查院法》的规定，会计检查院应侧重检查下列事项：税收和保险费征收的合法、合规和真实性；医疗保险和国家医疗津贴的合法和合理性；资金供应和管理的有效性；国家各项津贴和贷款的使用；国家资产的保管和维修；工程预算和材料采购付款的合理性；工程计划、设计、采购材料规格的合理性及执行的经济性、效率性及预期结果。

可见，日本和德国同属独立型国家审计体制，但是具体的审计职权是有区别的，不是全盘相同的。

（二）以国家审计职权为主体，国家审计职权制约国家审计体制

审计职权和审计体制的关系是目标和手段的关系。审计职权是国家审计所承担的任务，是国家审计工作要达到的目标，而所建立的审计体制则是为达到目标而采取的适当形式，是实现目标的途径或手段，自然得是为前者服务的，前者的需要决定了后者的形式。

国家审计机构隶属立法机关，作为立法机构的一个组成部门，承担的是立法机关监督政府的部分职能，其作用是监督政府使用和管理公共资源的效率和效果，且直接对议会负责并报告工作，完全独立于政府，因而建立的国家审计体制为立法型；国家审计机构隶属于司法体系，即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，享有最高法院的某些特权，可以对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚，显示了国家对法治的强化，因而建立的国家审计体制为司法型；审计机关不隶属于任何权力部门，以德国和日本为典型代表，国家审计机关独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责，不受议会各政党或任何团