上海对外交通发展的新挑战及对策思路

随着世界经济重心东移，中国国际地位提升，上海正处于创新驱动、转型发展，加速迈 向全球城市的关键时期，国家对上海也提出了更高要求。2009 年，国务院 19 号文提出上海 至 2020 年要基本建成国际航运中心。2013 年，国务院审批通过中国（上海）自由贸易试验 区，强调自贸区要成为推进和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经 验，进而打造中国经济“升级版”。
3 上海对外交通发展的新挑战
站在新的发展起点，上海对外交通发展将面临经济全球化深入发展、新型城镇化加快推 进、生态文明建设上升为国家战略等新挑战。
3.1 应对经济全球化不断深入发展的趋势 环顾纽约、伦敦、东京等国际大都市，其作为全球金融经济中心城市的同时，也是全球
重要的航运中心或航空枢纽。上海“一市两港区”和“一市两场”的基础设施基本建成，客 货吞吐量亦位于世界前列，但枢纽功能仍需完善，与公认的国际航运中心相比尚有较大差距。
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要通过上海中转。 另一方面，上海国际航运中心自身发展需要转型升级（图 4）。借鉴伦敦、新加坡、香
港等国际航运中心的经验，பைடு நூலகம்运中心吞吐量在达到一定高度后普遍进入平稳发展阶段，航运 中心地位的确立也并非仅取决于量的增长，航运服务和枢纽功能提升更加重要。
4000万TEU
起步阶段 （黄浦江时代）
快速发展阶段 （长江口时代）
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公共交通 8.9%
对外交通 91.1%
航空 29.5%
铁路 1.9%
公路及其他 15.8%
水运 44.0%
吨标准煤/百万换算吨公里
400
378.1
350
300
250
200
150
100
50
4.2
4.5
0
铁路
航空
水运
图 3 交通运输行业能耗结构和对外交通各方式单位运输量能耗对比
109.9 公路及其他
对外交通的低碳智慧发展，一是通过运输方式结构调整提升集约化运输方式的比重，如： 欧盟交通白皮书 2011 将复兴铁路运输业、发展海上高速公路（Motorways of the Sea），蓝 带网络（Blue Belt）计划等作为核心政策内容，体现了通过调整运输结构实现减排的决心 [3]。二是各个运输子系统自身的节能减排，如：虽然水运虽然是一种单位能耗最低的运输方 式，但总能耗依然占最大份额（图 3），如何实现水运节能减排，第四代“低碳智网”型的 国际航运中心提供了一种全新发展模式，它强调绿色环保的港口设施、清洁能源的运输工具、 智能化的运营管理、非物理的虚拟化的组合港模式、江海陆多式联运的集疏运体系。
角港口集装箱吞吐量的比重大约 49%。但与 2010 年相比，下降了约 4 个百分点，说明以上 海为核心，宁波-舟山港口、南京以下港口为两翼的集装箱港口体系已经初步显现，上海港 口集装箱吞吐量正在向两翼港口转移。
在处理长三角集装箱港口协调发展的问题上存在两种思路：一是提高港口核心度，强调 上海港吞吐量绝对优势的核心地位；二是发挥上海港“溢出”效应，重点发展中转和航运服 务。思路一的问题在于导致上海港腹地可能更集中在长三角范围内，加大公路集疏运压力， 同时也不利于区域港口资源的最优配置。
下发《全国主体功能区规划》时，就已经释放出推进新型城镇化建设的信号。规划提出构建 “两横三纵”的城市化战略格局（图 1），推进形成环渤海、长三角、珠三角三个特大城市
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群等发展目标。 交通运输是城市发展和对外联系的命脉，决定了城镇体系布局特点。自古以来，伴随运
输方式的不断进步，城市大致经历了沿内河、沿普速铁路和沿高速公路布置的几个阶段。近 年来高速铁路建设逐渐兴起，在此背景下的新型城镇化发展模式将以高铁站点城市为核心， 整合周边区域产业和人口布局，形成以高铁为纽带的城镇发展轴和城市群。高速铁路运能高、 能耗低、污染小等优点也与新型城镇化生态集约化发展的方向高度契合。
2.2 对外交通枢纽功能和服务水平逐步提升 随着上海城市地位功能和参与国际经济竞争与合作日益深入，上海枢纽功能进一步提升。
2012 年，上海对外专业运输旅客到发量达到 2.9 亿人次，货运到发量达到 11.9 亿吨。 上海港已成为服务我国东部沿海和长江流域的核心枢纽港，承担沿海中转和江海联运的
1
重要功能，2012 年全港货物吞吐量 7.36 亿吨，集装箱吞吐量 3253 万 TEU。上海两机场客运 吞吐量持续上升，2012 年达到 7871 万人次，机场服务在同量级机场组中排名第四。
上海对外交通发展的新挑战及对策思路
陆锡明 杨晨 邵丹
【摘要】从适应客货运输需求增长、支撑城市经济社会发展等角度，回顾了上海对外交通系 统发展所取得的成就。针对经济全球化深入发展、新型城镇化积极推进和生态文明建设等新 挑战，在明确上海对外交通战略和目标导向的基础上，提出了若干具体的对策思路。 【关键词】对外交通；航运中心；海空枢纽；公铁均衡；多式联运
从区域层面看，长三角世界级城市群建设已上升为国家战略。上海区域对外除了传统的 沪宁和沪杭城市发展轴以外，已逐步形成沿海、沿江等多个城市带（图 2）。城市群交通特 征也随之变化：交通需求由集中于少数轴线向网络化发展，对交通网络配置和服务提出更高 要求。
3.3 响应生态文明建设上升为国家战略的要求 十八大报告将生态文明建设放在突出位置，交通面临环境、资源等刚性约束也逐步加强，
2 上海对外交通发展历程回顾
回顾发展历程，上海枢纽型、功能性、网络化的对外交通基础设施基本建成，适应了客 货运输需求的增长，支撑了城市经济社会的快速健康发展。
2.1 对外交通设施不断完善 航运深水港成规模高质量发展。上世纪九十年代，外高桥港区建成，上海港发展重点实
现由黄浦江向长江转移。进入新世纪后，洋山港的建成标志着上海港的发展迈向真正意义上 的海港[2]。至此，由外高桥和洋山两大港区共同构成的综合性、多功能、现代化的大型主枢 纽港格局基本形成。
需要交通运输方式的生态化和智慧化演进。据统计，上海交通运输行业能耗占全社会能耗的 近 20%，对外交通能耗占交通运输行业能耗的 90%以上（图 3）。未来对外客货运需求仍将保 持上升态势，对外交通节能减排面临巨大挑战。要实现节能减排的目标，同时需要通过智慧 化、信息化的手段提升资源利用效率和节能减排水平。
1 引言
对外交通是指城市与其他城市之间的交通、是以城市为基点，与外部进行联系的各类交 通的总称。经过改革开放三十多年发展，特别是近十年以世博会为重要契机，上海对外交通 发展取得了突破性进展[1]。
上海作为我国重要的金融经济中心、长三角核心城市，同时也是沿海的重要港口和陆上 交通的综合枢纽城市，其对外交通需更加突出“衔接国内外、服务长三角”的功能。本文在 回顾上海对外交通发展历程的基础上，针对新的挑战，提出若干对策思路。
建设自贸区为上海提供成为东北亚贸易和物流枢纽的契机和平台。自贸区在给予上海经 济重要发展机遇的同时，也赋予了上海更多国家使命和任务。从交通的角度看，如何进一步 增加海空枢纽的辐射面和辐射强度，发挥交通的带动作用显得格外重要。
3.2 适应新型城镇化建设积极推进的形势 2012 年底，中央经济工作会议要求积极稳妥推进新型城镇化建设。早在 2010 年，中央
预计未来上海港集装箱吞吐量仍将占据优势，但将继续向两翼分流，占比可能继续下降。 上海港可充分发挥“溢出”效应，加强区域港口合作，推进区域港口、航运及相关产业协调 发展。
以上海站、上海虹桥站、上海南站为三大主客站的铁路客运枢纽布局基本形成。特别是 铁路虹桥站与虹桥机场紧密衔接所产生的枢纽效应使得其旅客到发量已超越上海站，成为上 海第一大客站。2012 年上海铁路旅客到发量超过 1.3 亿人次，比 10 年前增长近一倍。上海 省际公路客运站布局不断优化，2012 年公路对外客运到发量 7496 万人次。
4 上海对外交通发展的对策思路
根据经济全球化、新型城镇化和生态文明建设为对外交通发展带来的新挑战，为适应并 支撑上海经济社会的创新驱动和转型发展，上海对外交通也需要转型的发展思路。
4.1 对外交通发展战略和目标导向思考 上海对外交通的两大战略为辐射全球的国际性海空枢纽港战略和服务全国的区域性公
铁均衡战略[4][5]。在两大战略的指引下，对外交通发展目标和指标的制定需体现生态集约和 转型发展的要求，明确发展导向和价值取向。
图 1 国家城市化战略格局
图 2 长三角城镇体系和交通需求变化趋势示意图
从国家层面看，上海位于“两横三纵”的沿江横轴和沿海纵轴交汇处。“两横两纵”的 国家高速铁路网和多条国家级高速公路在上海交汇，要求上海承接国家级运输通道，提升作 为公铁综合交通枢纽的服务能级，增强带动长三角、长江流域、东部沿海和全国发展的能力。
（1）对外交通建设和管理的目标导向 经过改革开放以后特别是近十余年的对外交通设施建设，上海对外交通总体格局基本确 立，对外交通发展阶段正由重在建设向管建并举转变。未来，上海对外交通基础设施还有很 大的发展潜力和空间，但建设重点主要是为枢纽布局更加优化、设施功能更加完善、运输服 务更加优质。对外交通发展阶段将逐步向重在管理过渡，突出通过综合性的管理手段来提升 既有设施的使用效率和服务质量。 （2）客货运吞吐量的目标导向 从发展现状看，上海国际航运中心建设还处于重在“量的增长”的阶段。随着中国全面 参与经济全球化，对外贸易快速发展，近年来港口集装箱吞吐量连续突破 1000 万、2000 万 和 3000 万 TEU，机场旅客吞吐量也比 10 年前增长约 2 倍，货邮吞吐量位居世界第三。 虽然，上海对外客货运吞吐量一直保持了较快增长势头。但也应该看到： 一方面，外部环境制约客货运输吞吐量的增长。金融危机的影响仍未消除，国际贸易仍 处萎缩期；区域港口分工和合作仍未有效解决，港口间竞争有愈演愈烈之势；长三角产业升 级和转移，中西部部分省市依托自身空港发展经济试验区，开通国际直航货机，货物不再需
图 4 上海港集装箱量增长历程和未来趋势分析
综上，无论是从航运中心自身发展要求还是从外部环境制约来看，上海国际航运中心建 设都必须在“量的增长”和“质的提升”之间找到合适的平衡点。