社会保障权司法救济的难题及其破解_法院和受益人角度

2012年第7期（总第258期）学术论坛

ACADEMIC FORUM

NO.7，2012

（Cumulatively NO.258)

在2004年社会保障制度入宪以后，社会保障权作为我国公民宪法权利从文本上看有着自恰的逻辑依据[1]（P118-123）。凡权利皆有救济，而在各种救济途径中，司法救济是根本的、最重要的救济。这个命题在学者中愈辩愈明①。然而，法律的生命不在于逻辑而在于经验，社会保障权要通过司法这个中介，实现由道德权利和法律权利到实际权利的转化[2]（P4），还存在诸多的实际困难。其中，司法裁判者（法院）和诉讼当时人（主要是受益人）就会面临着很多难题，直接影响到社会保障权的实现。

一、司法权的界限和难题：政策、技术与政治问题

之所以社会保障权的可诉性问题存在广泛争议，其中重要原因之一在于法院在具体审理此类案件过程中的确存在一些强其所难的问题。对此，必须予以充分的估计和认识。

问题可以从黛仙利诉温尼贝戈县社会服务局案（DeShancy v.Winnebago County Department of Social Services）②说起：1983年1月，美国威斯康星州温尼贝戈县的社会服务局（DSS）经诊断医生通知，发现了一年前就曾被报告的情形：年幼在黛仙利受到其父亲虐待。但在对黛仙利体检后，DSS作出结论，虐待证据不足，不能批准进行公共监护。一个月后，黛仙利又一次被打伤。DSS的一个社会工作者作了每月的家访，其间观察到男孩头部增加了许多伤痕。1984年3月，黛仙利的父亲再一次非常残忍地殴打了只有4岁的他，造成严重的脑部损伤，他将不得不在智障服务机构度过余生。黛仙利的母亲向法院起诉DSS未尽到保护的义务，但美国最高法院的判决认为，宪法权利条款只是

社会保障权司法救济的难题及其破解：法院和受益人角度

钟会兵

[摘要]虽然社会保障权可诉逐渐成为共识，但从法院和受益人角度看还存在诸多需要直面和破解的困难。审判中涉及到的社会保障政策选择、技术局限与政治冲突等对法院提出了挑战；社会保障受益人因为经济、信息等弱势地位，也使其获得司法救济和公正审判的几率降低。通过发挥司法智慧、设置专门裁决机构、落实法律援助措施等制度设计可以相当程度破解这些难题。

[关键词]社会保障权；司法救济；法院；受益人；制度设计

[作者简介]钟会兵，武汉科技大学教授，博士，湖北武汉430081

[中图分类号]DF391.3[文献标识码]A[文章编号]1004-4434(2012)07-0065-05

①国内这方面的研究论文主要有：龚向和：《社会权司法救济之宪政分析》，《现代法学》2005年第5期；黄金荣：《司法保障经济和社会权利的可能性与限度——

—南非宪法法院格鲁特布姆案评析》，《环球法律评论》2006年第1期；胡敏洁：《论社会权的可裁判性》，《法律科学》2006年第5期；龚向和：《论社会、经济权利的可诉性——

—国际法与宪法视角透析》，《环球法律评论》2008年第3期；钟会兵、李龙：《社会保障权争议的可诉性分析：背景、规范与实践》，《武汉大学学报》2009年第6期等。

②DeShaney v.Winnebago County Department of Social Services,489U.S.189(1989).案情也可参见（美）史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦著，《权利的成本——

—为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第61－62页。

[基金项目]2011年教育部人文社会科学研究一般项目“社会保障制度中国家责任研究”（11YJCZH256）

保护人们免受政府侵犯，而不是确保政府保护他们不受其他人侵害，因此判决DSS不用为黛仙利的受伤害行为负责。尽管引发了很大的争议和批评，但这个判决还是在美国法律共同体中找到了有力的拥护者。

之所以想到这个案件，因为它在以下两个问题对社会保障权研究具有启迪：其一，在这个案件中，对于国家应该履行积极的义务惩罚黛仙利的父亲这一点并不会有争议，但对于社会保障局有否有义务积极预防侵害个人人身权行为的发生？其二，因为DSS认定虐待证据不足，才出现后来的不幸结果，法院是否应当审查DSS的认定行为？第一个问题的答案，实际上涉及到在资源稀缺的情况下，国家是否应当消耗大量资源去履行保护义务的政策选择问题；第二个问题的答案的核心在于法院是否可以或有能力去代替社会福利机关去进行判断并充分考虑由此带来的连锁反应。森斯坦对该案的评价是：“在这种案件中，法院应该非常谨慎地用自己的判断替代行政机构的判断。法院不能像黛仙利一案中的原告呼吁的那样，轻易参加对稀缺资源进行优先配置和最佳分配的工作。”[3]（P58）事实上，在社会保障权争议中，法院也面临着这样的难题。

首先，政策选择是司法机关审理社会保障权案件不可回避的问题。不可否认，社会保障权不应当由国家财政预算所左右，而事实上相反，应该由社会保障权来主导和支配国家的财政预算。但是，既然所有的权利都依赖于经济状况和公共财政，那么它只能在某种程度上受到保护，因为公共资源是稀缺的，至于如何保护那些权利，各个权利保护到何种程度，政治选择和政策选择就不可避免了，而这是司法机关难以单独完成的。当然，按照《经济、社会文化权利国际公约》及其相关文件的规定，国家负有对社会保障权的“最低核心义务”，这种义务往往被人认为是可诉的，即便如此，这种最低核心义务也涉及到资源优先分配问题。这是作为法律专家聚集地的法院所不擅长的工作。以我国为例，作为《经济、社会文化权利国际公约》批准国，我国负有“确保尊重所有人最低限度的生存权”的义务，建立最低生活保障制度可视为与之相匹配的优化政策。那么，最低生活保障制度如何建立？城市和农村是否不应该存在任何差别？全国是否应该建立统一最低标准？标准如何确定？显然，这是涉及到社会保障政策、农业发展政策、都市发展政策、区域发展规划、产业政策、统计标准、生活质量评价标准的历史、现状和未来等的复杂问题。对该问题的回答，涉及到不同利益主体的博弈，在相当程度上需要用民主途径来解决。即使从政策选择的能力方面，行政机关也具有比司法机关更高的问题把握专业水准和决策能力。因此，虽然我们反对日本最高法院在朝日诉讼中的判决——

—社会保障权“只有通过具体的法律才能具体落实，这个法律就是生活保障法。同时，这种健康、文化的生活的标准由于过于抽象，且会随着现实生活的变化而发生改变，因而它更适宜由行政机关作出裁量决定。只要不是明显不合理，法院不能认为这种决定是违反的，应该排除在法院的司法审查之外”[4]（P236）。但是对于在此类诉讼中必然要涉及的对政策选择作出判断问题，司法机关应该把握好恰当的尺度，否则，会过犹不及。

其次，对事实问题的认定，是司法机关妥善裁决社会保障权争议的前提。但是法院常常会感到力不从心。表现之一在于社会保障权争议的事实往往涉及到相当程度的专业技术知识，如对伤残程度的认定、对工伤的认定、对贫困程度的认定、最低生活标准的确定等，涉及到医学、社会学、人口学、统计学等诸多学科领域的知识，这些事实问题的确定往往依靠专家支撑下的行政官员的审查。表现之二是社会保障权争议往往与诸多社会资源事实密切相关，但法院对此缺乏判断能力，如我国农民工工伤保险权的实现和相关地区的税收水平、财政状况密切相关，但法院一般无法对此有准确判断和预测。表现之三是，即使法院发现某些社会保障措施不妥，但由于缺乏对相关问题的深入把握和替代措施，使之难于妥善作出裁判。比如在美国农业部诉莫雷诺案①件，最高法院虽然推翻了农业部取消“不相干的个人的家庭”的福利款，但它并未找出解决“欺诈性”领取福利金的更好的办法，其结果是这种措施继续得以适用，法院判决并未妥善解决这类争议。事实上，采取类似这种虚假构造人口、虚构或隐匿收入、假离婚等方式骗取社会保障金的行为在各国似乎也不鲜见②，法院简

①United States Department of Agriculture v.Moreno,413US528(1973)，参见北京大学法院学司法研究中心编：《宪法的精神》，中国方正出版社2003年版，第414页。

②比如，在我国经过媒体曝光的较有影响的案件就有：2003年重庆綦江骗保事件、2011年内蒙古包头骗保事件、2012年广东骗保事件等。