人口疏解经验

一、城市人口疏解经验

通过研究发现，城市的人口疏解、旧城改造和新城建设是密不可分的，因此选取英国伦敦、美国、丹麦哥本哈根和日本东京详细研究。

（一）英国伦敦的人口疏解经验

通常所说的伦敦指“大伦敦”地区（Greater London），包括33个自治市，总面积约1579平方公里，2010年，人口约为828万。伦敦开始工业化进程以来，人口也经历了先增加后减少的过程。1939年，伦敦人口达到顶峰——约为860万人，之后的近50年里伦敦人口一直呈下降趋势，到1988年，伦敦人口达到最低点673万。在20世纪初期到中期的几十年内，伦敦人口由400万增加到800多万。在这一过程中，急剧膨胀的人口使得城市住房短缺，贫民窟广泛分布；公共设施严重不足，道路拥堵以及环境污染严重。据统计，由于伦敦市中心区域集中了多数就业岗位以及商业服务设施，每天在高峰时段有超过100万人口进出中心城区，造成该区域严重的交通拥挤，区域内平均车速只有14.3公里/小时（目前，北京高峰时段核心区域平均时速约为19公里/小时）。而在上世纪50年代初，更是出现诸如“伦敦烟雾”事件等环境污染问题，浓厚烟雾无法扩散。据统计，持续天的事件内，死亡人数比平时增加4000人。

伦敦有针对地开展人口疏解始于上世纪30年代。主要措施包括规划与立法引导、构建完善的交通体系、加强住房保障等，是伦敦成功疏解旧城人口的关键。

1、规划与立法引导城市功能疏解

为防止伦敦无限制地蔓延，英国政府通过一系列立法和规划，缓解了大伦敦地区人口高度集聚、城市功能过度集中的问题。1937年，英国政府成立了“巴罗委员会”，负责伦敦地区的规划，1938年又颁布了《绿带法》，该法规定，在伦敦周围保留宽13-24公里的绿带，在此范围内不准建工厂和住宅。1946年《新城法》通过后，掀起了新城建设运动，到1950年代末，在离伦敦市中心50公里的半径内建成8个被称为伦敦新城的卫星城，旨在解决城市人口集中、住房条件恶化、工业发展用地紧缺等问题，实现“既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”的目标。为了达到这个目标，新城一方面吸引企业迁入，同时，建设完善的基本生活服务设施，以满足居民工作和日常生活需要。但就当时的情况看，由于新城人口大部分来自外地，在某些方面反而增加了对伦敦的压力。1960年代中期，大伦敦发展规划编制，旨在在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。正是从这一时期开始，以大伦敦地区为核心，形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市

群，伦敦都市圈由封闭到放射，既形成了具有世界影响力的都市经济区，也避免了单中心城市高度集中的城市功能。1992年，伦敦战略规划委员会提出了“伦敦战略规划白皮书”。1994年该委员会又发表了新的伦敦战略规划建议书，明确指出伦敦大都市圈和东南部地方规划圈之间的关系和发展战略。

2. 完善多样化、分层次的住房保障体系。

20世纪70年代以前，保障城市居民的基本居住空间是伦敦住房政策的核心问题。这一时期，主要侧重于单纯的住房政策和金融政策。自20世纪70年代开始，伦敦政府加强政策调控，实行住房制度改革，并于1980、1984、1986年相继颁布了《住房法》、《住宅与建筑法》、《住宅与规划法》等，自此之后，政府持有的公房开始大规模出售给普通居民和其他私人机构，鼓励居民通过租房、抵押贷款购房等方式解决住房问题。总体上，伦敦住房供应日将转向市场机制，但也通过住房补贴等保证了弱势群体的住房问题。伦敦的住房居住方式分为三种类型：一是自住住房，二是租住私房，三是租住政府公房。目前,英国居民中有68%的居民拥有自有住房产权，另外32%的居民租赁住房，其中22%的居民从当地政府租赁公有住房、10%的居民租住私人房屋。多层次的住房保障体系鼓励居民外迁，有效缓解了中心城区的人口压力。

（二）美国人口疏解经验

自1920年，美国城市人口超过农村人口、完成城市化之后，城市发展开始向郊区化扩展，“二战”后更呈现出规律性的逐年上升趋势。1950年，美国大都市区人口的59％在中心城市，41％在郊区，到1990年，这个比例正好反了过来，60％人口在郊区，40％人口在中心城市。1970年，美国郊区人口首次超过了中心城市人口，成为一个以郊区人口为主的国家。尽管20世纪90年代中期以来一度出现“回到城市”的趋势，但总的看来，前往郊区的人仍多于回到城市的人。经过研究，我们发现美国人口向郊区迁移的主要原因如下：

1、交通和通讯事业的发展起了催化作用

汽车的广泛使用扩大了人们的生活范围，为职住分离提供了可能；电视与电话的普及，使企业和居民在郊区也能获得各种生产与生活所需的信息。

2、政府主导制造业、零售业向郊区大规模迁移是美国郊区化的源动力

据统计，1960年，美国制造业劳动力的67％集中在中心城市，但到1980年，下降为25.8％；1992年，每1000美元零售业所得中郊区占728美元，中心城市只占272美元，从1982年到1992年10年间，80个最大的大都市区郊区在零售业所占比例增长了77％。制造

业向郊区迁移的主要原因是：

（1）在政府主导下大量国防工业落户郊区。在“二战“期间，在联邦政府的资助下，一些大型飞机制造公司、军火工厂、飞机场和军营等以现代化高科技为主要特征的国防工业落户郊区。战后，联邦政府仍继续实施向郊区倾斜、限制中心城市发展的政策。

（2）出于比较利益大量制造业向郊区迁移。郊区与中心城区比较，空间开阔、利于生产原料、商品的批量储藏、装卸和运输生产流水线的发展；地价和税收比较低；加之在郊区有大量廉价的劳动力，使企业获得向郊区迁移的比较利益。

（3）零售业随服务对象的迁移也向郊区迁移。商品零售业的服务对象主要是周边的居民，这种特性决定了其区位不能远离居民区，同时，规模经营的规律，又使其必须选择在居民稠密、驱车进出方便的位置，于是，大量商品零售业迁至郊区。

3、优越的教育、文化、交通等公共资源在郊区配置是郊区化的重要保障

政府在郊区公共设施建设方面发挥着重要作用，不仅政府直接进行了大量的投资，而且对私人投资给予企业所得税的减免，并广泛实行BOT(建设Built——经营Operate——移交Transfer)和TOT(移交Transfer——经营Operate——移交Transfer)的建设方式，以便吸引私人投资。在郊区，无论是师资质量和教学手段，还是图书资料和教学设备等，郊区远优于中心城市。比如，1994年，纽约市在郊区政府平均每年为每个学生支出达9688美元，而中心城市为8205美元；郊区学校平均每名学生配备的图书数量平均为20本，中心城市为9.4本。1996年，59%的郊区学生可上互联网，中心城市的比例只有47％。

4、高速公路的建设为居民和产业脱离中心城市提供了便利条件

国会曾多次颁布法案，加强城市公路的建设，并拨巨款兴建高速公路。其中影响最大的是1956年的法案，该法案决定投资数百亿美元，在全国修建长达6.4万英里的高速公路网络，其中有8530多英里位于大都市区内。被誉为“金字塔之后的最大公共工程”的州际高速公路计划，初衷是通过建立城市间的“无信号灯”的长途交通，解决城市中心的交通堵塞问题，但这些城市环路却逐渐演变成市郊的“交通干道”，而城市环路周边的廉价农地成了建设郊区住宅、商场、工业园区和停车场的理想场所，引发了城市中心区的人口和就业向郊区转移。

5、政府的住宅政策对美国的郊区化发挥了重要的推动作用

在郊区风景秀丽的地方，拥有一套独立而阔绰的住房，远离城市的喧嚣和纷扰，安享恬静舒适的生活，是美国梦的象征，也是白人中产阶级逃避城市病的避风港。联邦政府制定的