特别行政区制度

特别行政区制度专题
一、特别行政区的概念和特点
(一)特别行政区的概念
特别行政区是指在我国版图内，根据宪法和法律的规定，实行不同于一般行政区的政治、经济和法律制度，具有特殊法律地位，是在中央政府管理之下，不拥有国家主权的行政区域。
特别行政区设立的法律依据有两个方面：一是《宪法》第三十一条规定，“国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区实行的制度按照具体情况由全国人大常委会以法律规定”；二是《宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会有权“决定特别行政区的设立及其制度”。中英、中葡两个联合声明，香港、澳门两个基本法都不是设立特别行政区的法律依据。
(二)特别行政区的特点
1.特别行政区享有高度自治权。
自治权包括：(1)行政管理权。除国防、外交以及其他根据基本法应当由中央人民政府处理的行政事务外，特别行政区有权依照基本法的规定，自行处理有关经济、财政、金融、贸易、工商业、土地、教育、文化等方面的行政事务。(2)立法权。特别行政区享有立法权。虽然立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案，但并不影响该法律的生效。(3)独立的司法权和终审权。特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉；特别行政区的终审法院为最高审级，该终审法院的判决为最终判决。(4)自行处理有关对外事务的权力。根据规定，中央人民政府可授权特别行政区依照基本法自行处理有关对外事务。
2.特别行政区与其他行政区域的根本区别在于它所实行的基本社会制度不同。
我国内地实行社会主义制度，而特别行政区保留原有的资本主义社会、经济制度和生活方式50年不变。
3.特别行政区的行政机关和立法机关由该区永久性居民依照基本法的有关规定组成。
所谓“永久性居民”，是指在特别行政区享有居留权和有资格依照特别行政区法律取得载明其居留权和永久性居民身份证的居民。
4.特别行政区原有的法律基本不变。
原有法律基本不变是指除属于殖民统治性质或带有殖民色彩，以及除同基本法相抵触或经特别行政区立法机关作出修改者外，原有法律予以保留。
二、“一国两制”是设立特别行政区的基本指导方针
“一国两制”是“一个国家，两种制度”的简称。它是指在中华人民共和国这个统一的社会主义国家里，在相当长的时期内，祖国大陆实行社会主义制度，允许台湾、香港、澳门这三个地区实行资本主义制度。“一国两制”最初是为解决台湾问题而提出的，但首先实践于香港、澳门问

题的解决。这一伟大构想是以邓小平同志为代表的中国共产党人，将马克思主义的普遍原理创造性地应用于中国实践的产物，是我国尊重历史和现实、和平实现祖国统一的重大方针，也是我们设立特别行政区的基本指导方针。“一国两制”思想的提出，具有重要的理论和现实意义，具体表现在：(1)它发展了马克思主义的国家学说，是建设有中国特色社会主义理论的重要内容。(2)由于“一国两制”是在一个国家的前提下实行两种制度，它有利于实现祖国统一，保证国家主权与领土的完整。(3)它有利于运用和平方式解决历史遗留问题，保持台、港、澳地区的稳定与繁荣，促进国家的社会主义现代化建设。(4)它为和平解决国际争端提供了范例，具有世界历史意义。三、中央与特别行政区的关系中央与特别行政区的关系，是一个主权国家内中央与地方的关系，或者说是中央对特别行政区进行管辖和特别行政区在中央监督下实行高度自治而产生的相互关系。这种关系的核心在于中央与特别行政区的权力划分和行使。
(一)特别行政区高度自治权的内容
1.行政管理权
《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》均在第十六条规定，特别行政区享有行政管理权，依照基本法的有关规定自行处理特别行政区的行政事务。也就是说，除了国防、外交以及其他根据基本法应当由中央人民政府处理的行政事务外，凡属港澳特别行政区自治范围内的行政事务，均由特别行政区政府负责管理和处理。特别行政区享有的行政管理权主要包括：
(1)决定政策和发布行政命令权。港澳特别行政区行政长官有权决定政府的政策，特别行政区政府有权制定并执行政策。行政长官有权发布行政命令。
(2)人事任免权。港澳特别行政区行政长官有权依法任免行政会长或行政会议成员，任免各级法院法官，任免公职人员。行政长官还有权提名并报请中央人民政府任免主要官员。
(3)社会治安管理权。特别行政区的社会治安由港澳特别行政区政府负责维持。
(4)有关财政、金融、贸易、土地、工商业、航运、民航、教育、科学、文化、体育、宗教、劳工、社会福利等领域的管理权。
(5)中央人民政府授权特别行政区依照基本法自行处理的对外事务权。按照香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，特别行政区在对外事务方面享有下列权力：参加与港澳特别行政区直接有关的外交谈判；在经济、文化、体育等领域发展对外关系，签订和履行有关协议；以适当形式参加有关的国际组织和国际会议；对国际协议是否适用于特别

行政区发表意见；签发护照和其他旅行证件，有权实行出入境管制；经中央协助或授权，与各国或各地区缔结互免签证协议；可在外国设立官方或半民方经济和贸易机构，报中央备案；经中央批准，可允许外国在特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构。
2.立法权
《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》均在第十七条规定，特别行政区享有立法权。除了有关外交、国防和其他按照港澳基本法规定不属于特别行政区自治范围内的法律，特别行政区不能自行制定外，他们可以制定所有民事的、刑事的、商事的和诉讼程序方面的适用于特别行政区的法律。他们所制定的法律须报全国人大常委会备案，但备案不影响该法律的生效。对特别行政区制定的法律如果不符合基本法中关于中央管理的事务及中央与特别行政区关系的条款，全国人大常委会可以将有关法律发回，但不作修改。经发回的法律立即失效。全国人大常委会这种不作修改也不撤销的处理方式，确保了特别行政区立法权的完整性。
3.独立的司法权和终审权
　《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》均在第十九条规定，特别行政区享有独立的司法权和终审权。特别行政区各级法院依法行使审判权，不受任何干涉；终审权属于特别行政区终审法院。当然，这种独立的司法权和终审权是受到一定限制的，主要表现在：(1)国家行为享有司法豁免权，因此，特别行政区各级法院乃至终审法院，对国防、外交等国家行为均无权管辖。(2)特别行政区各级法院在行使审判权时，应继续保持港澳原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制。
4自行处理有关对外事务的权力。
(二)中央管理的有关特别行政区的事务“中央”是指与特别行政区发生领导与被领导、监督与被监督、授权与被授权关系的中央国家机关，包括全国人民代表大会及其常务委员会、国务院和中央军事委员会。根据港澳基本法的规定，凡是主权范围内的事务均应由中央行使权力、负责管理。这些事务包括六个方面：
1.负责管理与特别行政区有关的外交事务。
2.负责管理特别行政区的防务。国防事务主要是通过在特别行政区驻军来实现。
3.任命行政长官和主要官员。任命官员是一项实权，包含着否决权。
4.决定特别行政区进入战争状态与紧急状态。
《香港特别行政区基本法》第十八条第四款规定：“全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定

香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。”澳门特别行政区基本法也有同样规定。作出这种决定的主体是全国人大常委会，而负责组织实施的机关则是国务院。
5.解释特别行政区基本法。基本法解释权是中央和地方的共有权力，从两个层面来理解：基本法解释权的所有权属于中央(全国人大常委会)，全国人大常委会再授权特别行政区进行解释。中央授权特别行政区解释基本法又可分为两个层次：一是全国人大常委会授权特别行政区法院在审理案件时对基本法关于特别行政区自治范围内的条款自行解释，全国人大常委会不加干涉；二是特别行政区法院在审理案件时对基本法自治范围之外的条款也可解释，但如果特别行政区法院在审理案件时需要对基本法关于中央管理的事务或中央与特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对案件作出不可上诉的终局判决前，应由特别行政区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。如全国人大常委会作出解释，特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。但在此之前作出的判决不受影响。
6.修改特别行政区基本法。港澳基本法都规定基本法只有一个机构有权修改，即全国人民代表大会。《宪法》第六十七条规定，在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会有权对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。但两部基本法均作出例外的规定，即只有全国人民代表大会有权修改基本法，排除了全国人大常委会在全国人大闭会期间对基本法的修改权。
三、特别行政区的政治体制
港澳特别行政区政治体制结构包括行政长官、政府、立法会和司法机关等。
(一)行政长官
行政长官在特别行政区具有双重角色，有点类似于美国的总统。总统在美国政治体制里面既是国家元首，又是政府首脑。行政长官是港澳特别行政区的首长，代表特别行政区，对中央人民政府和本特别行政区负责；行政长官同时又是特别行政区政府的首长，领导特别行政区政府，对特别行政区立法会负责。 香港特别行政区行政长官由年满40周岁，在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区行政长官由年满40周岁，在澳门通常居住连续满20年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。可以看出，澳门特别行政区行政长官的任职资格要求大部分与香港特别行政区行政长

官一样，但没有“在外国无居留权”的限制。
特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命，任期5年，可连任。
(二)政府
政府是特别行政区的行政机关，它的首长是特别行政区行政长官。特别行政区政府的组成，香港主要是三司及各局、处、署，三司是最核心部分，即政务司、财政司和律政司，律政司同大陆的司法部不一样，它更像大陆的检察院，香港的刑事检控权由律政司掌握；澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。香港特别行政区政府主要官员必须是在香港通常居住连续满15年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任；澳门特别行政区政府主要官员必须是在澳门通常居住连续满15年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。他们任职资格中的居住年限要求与行政长官不同，而且无年龄的特别要求。
特别行政区政府依基本法规定行使职权，并对立法会负责；执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答复立法会议员的质询等等。
(三)立法会
　特别行政区立法会是特别行政区立法机关，行使立法权。香港特别行政区立法会议员由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区立法会议员由澳门特别行政区永久性居民担任。两者有明显不同，澳门特别行政区立法会议员的任职资格既无国籍的要求，也无“在外国无居留权”的限制。
特别行政区立法会的职权包括：根据基本法的规定依法制定、修改和废除法律；审核、通过政府的财政预算；根据政府提案决定税收和公共开支；听取行政长官的施政报告并进行辩论；对政府工作提出质询等等。
　需要注意的是，香港的立法会在1997回归之前没有立法职能，只是掌握立法权的总督的咨询机构，回归以后，立法会才真正成为实权机构。
(四)司法机关
香港特别行政区的司法机关是香港特别行政区的各级法院，包括终审法院、高等法院、区域法院、裁判署法庭和其他专门法庭，并由律政司主管刑事检察工作。澳门特别行政区的司法机关是澳门特别行政区法院和检察院，法院系统包括终审法院、中级法院、初级法院和行政法院。行政法院是管辖行政诉讼和税务诉讼的专门初级法院，不服其裁决，可以向中级法院上诉。检察院独立行使法律赋予的检察职能。

需要指出的是，港澳回归后法院系统最大的变化就是各自增设了终审法院，原来两地无终审权，香港案件要上诉到英国枢密院司法委员会来裁决，澳门案件要上诉到葡萄牙的最

高法院。
　四、特别行政区的法律制度
香港、澳门特别行政区的法律制度不仅自成体系，而且在总体上不属于社会主义性质，从而在统一的中华人民共和国内，同时存在两种法律制度，即祖国大陆的社会主义法律制度和香港、澳门的资本主义法律制度。适用于特别行政区的法律制度主要有：
(一)特别行政区基本法
基本法是全国人民代表大会制定的基本法律，其地位仅低于宪法，是在全国范围内实施的全国性法律。当然，港澳基本法是体现“一国两制”位高于特别行政区的其他法律。特别行政区立法机关制定的法律必须以基本法为依据，不得同基本法相抵触，有人形象地称基本法为特别行政区的“小宪法”。
(二)予以保留的原有法律
《香港特别行政区基本法》第八条规定，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同基本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。《澳门特别行政区基本法》第八条规定，澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同基本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定秩序作出修改者外，予以保留。可见对原有法律是部分保留而非全部保留，保留的基本条件是：原有法律不得同基本法相抵触或者未经特别行政区立法机关修改。总的原则是，凡属殖民统治性质或者带有殖民主义色彩、有损我国主权的法律，都应废止或修改。
提醒一点，在香港实施的普通法和衡平法都是判例法，香港司法机关没有本地化的原因就在这里：如果司法机关完全由香港人组成，而他们原来又大多未参与过司法运作，再加上他们对历史上的案例不甚熟悉，很可能造成他们对司法工作不能胜任的状况，而要想保留法律制度必须要由法官来完成，所以香港司法机关没有实行本地化。
(三)特别行政区立法机关制定的法律
特别行政区享有立法权，凡属高度自治范围内的事项都可立法。特别行政区立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。备案是一种事后审查方式，它不影响法律的生效，并且这种备案方式同地方性法规报全国人大常委会备案有所不同。全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规；而全国人大常委会如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央与特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改，也不宣布撤销，然而一旦被发回，该法律就自动失效。另外，除非法律另有规定，

该法律的失效并无溯及力。
(四)在特别行政区实施的全国性法律
从总体上说，全国性法律(这里所讲的“全国性法律”不包括特别行政区基本法，因为在本部分论述的特别行政区的法律制度中，特别行政区基本法已被作为首要组成部分单独提出)不在特别行政区实施。但是，特别行政区作为中华人民共和国的一部分，有些体现国家主权和统一的全国性法律，必须在这里实施，以体现“一国”的精神。这些法律也构成了特别行政区法律体系的一部分。
根据基本法附件三的规定以及全国人大常委会通过的有关增减基本法附件三的决定，在特别行政区实施的全国性法律有：(1)《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》；(2)《关于中华人民共和国国庆日的决议》；(3)《中华人民共和国国籍法》；(4)《中华人民共和国外交特权与豁免条例》；(5)《中华人民共和国领事特权与豁免条例》；(6)《中华人民共和国国旗法》；(7)《中华人民共和国国徽法》；(8)《中华人民共和国领海及毗连区法》；(9)《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》或《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》。另外，在特定情况下，即：如果全国人大常委会决定宣布战争状态或因特别行政区发生特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在特别行政区实施。因此，在宣战或紧急状态情况下，我国国务院可以直接将全国性法律适用于特别行政区。注意，此时通过发布命令在特别行政区实施的全国性法律，是指与战争状态或紧急状态有关的全国性法律，并不是指所有的全国性法律。