行政机关的选择性执法

浅谈行政机关的选择性执法

摘要：选择性执法是法律实施过程中为追求实质正义而采取的补充性方式，是执法自由裁量权的应有体现。选择性执法基于对灵活性、成本低和实质正义的追求而具有法治合理性，但又会违背法治的普遍性、连续性等基本要求，破坏人们对法治的信仰，因而形成了一种内在悖论。要化解选择性执法对法治带来的消极影响，必须首先树立政府的法治理念，强调法治背景下对政府的限权本质；同时，加强执法实践中的正当程序要求。

关键词：选择性执法；法治；平等性；形式法治

中图分类号：d9 文献标识码：a 文章编号：

一、选择性执法的现象分析

我们正处于中国社会的转型时期，广泛存在着诸如“严打”、专项整治、专项执法、专项斗争等这类具有相似特点的执法方式，这类执法方式的核心特点在于其“选择性”，即由执法者选择启动时机，于短时间内集中力量，针对特定执法对象，为解决特定问题进行专门执法活动。法学界将这类执法方式概括称为选择性执法。选择性执法的“选择性”除了表现在时间、对象上之外，还表现在：在多种可以适用的法律规范中进行选择；在执法与否和执法的宽严程度上进行选择；在执法效率上和执法强度上进行选择。

改革开放后，我国于1983年首次提出“严打”这个概念并进行第一次“严打”，此后，于1996年进行了第二次“严打”。在2000－2001年间进行了第三次严打，这次严打为适应形势需要增加了网

上追捕逃犯，被称为“新世纪严打”。无论是从2003年开始，我国民众经历了“苏丹红”、“孔雀石绿”、“瘦肉精”、“敌敌畏”、“多宝鱼”、“三聚氰胺”等与添加剂有关的食品安全事件，还是2008年12月20日，由国务院部署，卫生部等9部委联合发出《关于开展全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治的紧急通知》，抑或是2009年，在全国范围内连续出现几起恶性醉酒驾车导致重大伤亡的事件之后，公安部交管局表示，将在全国范围内开展打击酒后驾车的专项行动，各省市由此迅速展开行动。如南京在“6·30”醉酒驾车重大案件发生后，迅速在全市范围组织开展“百日禁酒风暴”行动，都透露出选择性执法的趋势。

目前国内有关选择性执法的研究主要是行政法学界，多数研究成果都关注行政执法过程中的选择性执法活动。选择性执法是为了适应社会生活需要而采取的一种灵活执法方式，作为常态执法方式的例外和补充，具有一定的合理性和现实必要性，也符合执法过程的自由裁量权需要，是实践理性的必然要求。但是，选择性执法由于其选择性特征，必然会扩大执法活动在时间和空间上的疏漏率，使执法呈现或松或紧的周期，带来执法惰性，如果再掺入权力寻租等因素，选择性执法更可能有失公平、违背法治的基本精神。因而，选择性执法就产生了一种目标与结果之间的悖论：为了实现法治的正义目标，却违背了法治的精神。

二、选择性执法的积极意义

选择性执法的本意在于国家具体情况具体分析，通过灵活性行

动，摆脱成文法的僵硬性缺陷，以实现自由裁量和实质正义的目标，选择性执法的存在确实有其自身的合理性。

执法的选择性有利于针对特定主体采取区别对待的措施，可以对类似违法者起到很强的威慑作用。

随着社会生活的急剧变化，立法的滞后难以避免，为实现个体正义需要执法主体在法律实施过程中有一定的灵活性，执法过程中在一定限度内应有所选择的区别对待。比如，对于社会特殊群体（如农民工、城市低保户等）的执法就应有别于一般主体。此外，对类似领域的违法者而言，由于被查处和惩戒的时间不确定，可以一定程度消除其投机心理。比如在食品质量问题严重的时候启动的食品专项整治活动，在生产安全形势严峻的时候开展的安全专项整治活动，这些大都可以在一定程度上解决突出问题，使社会秩序回归正常。

（二）选择性执法可以集中人力、物力、财力解决特定问题，节约成本。

选择性执法之所以能够广泛存在的经济学原因在于：全面、长期的执法成本过高，在短时期内只能采取选择性做法，集中力量解决社会突出问题。选择性执法的合理性在经济学上得到论证，根据最优执法理论，高昂的直接执法成本导致法律只能以一定概率随机执行，而如果执法是随机的，惩罚按照其执法概率的倒数相应提高，那么，对违法者的威慑将不会发生变化，执法成本却能减少，最优执法将在减少的损害与增加的执法成本的边际上获得。一方面，通

过执法强度的变化和执法方式的改变，能够保证亟需得到严格执行的法律的实施取得更好的效果。另一方面，当法律因时势变化而变得不合时宜，执法本身反而会带来间接执法成本时，则放松法律的执行就可能成为更好的选择。因此，选择性执法是政府有效运用剩余执法权而有意为之，在短期内有利于其政治、经济及社会目标的实现。

三、选择性执法的消极意义——对法治精神的违背

虽然选择性执法有很强的合理性，但是符合经济成本计算和追求实质正义的选择性执法恰恰在更严重的程度上侵蚀了法治的普遍性、连续性等基本特性从而在根本上有违法治公平原则，破坏了人们对法治的信仰，从而严重威胁着法治的根基。

选择性执法违背了法律的普遍性要求。

法的普遍性要求在一定的国家或区域范围内，法应该是普遍有效的，对每个人都一视同仁，它不会也不应受个别人琢磨不定的感情因素的支配。法律规则是由那些旨在型构或裁量大量人类行为的模式或尺度构成的，而不是由那些处理单一的个别情形的瞬变且具体的指令构成的。如果法律只是或主要是由特定的解决方法构成的，那么它就不能发挥它使社会生活具有某种结构的作用，也不能践履其保障人类享有一定程度的安全、自由和平等的功能。当选择性执法大量存在，各种专项性政策文件充斥着法律实施过程，行政政策替代法庭裁决等多种“怪”现象长期存在时，法律实施中的特殊性必将超过普遍性，个别胜于一般。选择性执法某种程度上赋予适法

主体（主要是政府官员）过于宽泛的自由裁量权，其所依据的往往是政府制定的内部规范，甚至超出了法律规定的限度。此时，政府官员所为与公布的法律不一致，规范与事实不统一，法律的普遍有效性难以实现。一旦法律失去其对社会生活的普遍性指导作用，我们是否还能将这种治理称之为“法治”令人疑惑。

选择性执法违背法律的平等性要求。

法律必须以平等地保护和促进一切正当利益为其价值目标：要公正地对待各种利益关系，对一切正当的利益施以平等的保护，对一切不正当的利益施以无差别的限制。具体落实在执法层面，平等原则的应有内涵之一是对同样情况的人予以同样的法律适用。如果对于某个或某些主体适用某项规范，而对于同样条件的另一个（或另一部分）主体不适用该项规范，就违反了法律实施上的平等原则。长久以来，正义理念的重心就在于平等对待，即在相同的情况下获取相同待遇才是正义的。这种平等对待，既包括不同场合的平等对待，也包括不同时间的平等对待，还包括同种场合、相同时间的同等对待。不同场合的平等对待，又称为一视同仁、反对歧视规则；不同时间的平等对待，又称为前后一致、反对反复无常规则。平等对待要求适法行为的一致性，目的在于控制政府行为的随意性。选择性执法之下，选择谁作为适法对象，以及如何处理适法对象的行为都具有个别性和偶发性，在同样的违法主体之间形成了“不平等对待”，侵犯了违法主体间的“不法的平等性”。由于很难对执法主体的选择权加以有效制约，导致法律实践中执法主体在执法过