1公共政策概念、特征和功能

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三、公共政策的基本特征
公共政策的本质决定了它的基本特征。这里说的“基本 特征”，是指从“公共政策独有”和“公共政策须有”这 两个角度提出的一些特征。 根据这些特征，我们可以进一步比较准确地把握“什么 是公共政策”以及“怎样才能更好地制定和执行公共政策 ”。
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所谓社会资源的配臵，指的是政策主体为一定的政策 目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组 合。 所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资 源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不 同的社会群体间的分布。这里的社会价值，指的是生产 资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等被统称 作“价值”的那些东西。
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二、公共政策的定义和特征 1.各学者的定义
美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David
Easton） :“公共政策是对全社会的价值做权威性的分配”。 政策科学主要的倡导者和创立者，哈罗德·拉斯韦 尔(Harald D.Lasswell)与亚伯拉罕·卡普兰 (A·Kplan):“公共政策是规范价值和时间的程序， 是一种含有目标、价值与策略的大型计划”。
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北京航空航天大学公共管理学院
涂晓芳
本章重点： 公共政策活动的实质 公共政策活动的功能 公共政策活动的演变 公共政策活动的领域
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一、人类的政策活动 “政策”：“政者，正也”“策，谋术也”。 在现实生活中，政策就是通过谋划来解决实际 问题的手段和工具。
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（一）政治性、权威性与强制性 公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党 为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。因此，公 共政策具有鲜明的政治性，而且政治性是公共政策的灵魂。 公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有赖 于它的权威性。公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系 在一起的。所谓公共政策的权威性，是指政治系统的输出在 一定的范围内成为起支配作用的意志，他人愿意服从或者不 得不服从。
政策分配和调整利益关系主要采取两种形式： 一是直接对社会利益进行分配和调整的政策，如社会 分配政策、税收政策、财政政策、价格政策、区域发展 政策等等； 二是间接对社会利益进行分配和调整的政策，具有这 样作用的政策很多。
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(二)公共政策的认识论本质
从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践 的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。 从政党实现其理念追求和政府实现治理的途径来看，理 论指导实践是通过政策来实现的，同时实践基本上也是通 过政策而上升为理论的。 也就是说，政策是联结理论与实践的中介或桥梁。
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2.定义及特征
从中国转型社会的现实出发，本书对公共政策作
出如下界定： 公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在 一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主 途径，以科学方法选择适合的工具，采取行动解 决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。

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二、公共政策的本质 （一）公共政策的社会本质
现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决 定性作用的则是：公共政策是公共权力机关为着一定的目 标而进行的社会资源的配臵和社会价值的分配。而这一起 决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。
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从一般政策到公共政策，突出的是政策活动中的
公共性的增强。公共政策正是具有公共性的解决 社会问题的政策。
公共性的含义：

公共政策活动主要发生在社会公共领域 在公共政策活动中，执政党组织和政府部门需要运用 公共权力 在公共政策活动中需要协调的是公共利益 在公共政策活动中应当遵循和坚持的是公共价值
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（2）由于这是一个各种社会博弈的过程，强势社会群体 和弱势社会群体在利益诉求上通常是前者强，后者弱，所 以政府的选择也就会比较充分地反映强势社会群体的偏好 ，甚至这种偏好直接地转化为政府的偏好。 （3）另外，任何一项具体的政策都必须预设重点，没有 重点就没有政策；而重点就意味着不同的个人和社会群体 从这项政策的实施中或受益不受益甚至受损、或受益大或 受益小 。显而易见，政策重点的预设体现的就是政府的偏 好性。
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（二）公共性与偏好性的统一
国家权力是社会公共利益的正式代表，而这种资格的获得则 是社会事务分裂为公共领域（公域）和私人领域（私域）、社会 公共职能独立化、共同体内部分裂成治理者和被治理者的结果。 1.公共政策作用国家意志的体现，它所表达和实现的利益， 从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看则具有偏好性。 （1）公共政策是公共权力机关为解决公共问题实现公共利益 而制定的，这就是公共政策的公共性。这种公共性产生于公共权 力机关的公共性。
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伊斯顿强调政策的“价值分配”功能，把指导行 动的准则等同于行动本身。

拉斯韦尔和卡普兰认为政策是一种“大型计划”， 犯了同威尔逊一样的错误，“计划”可以是政策， 但政策并不仅局限于计划或方案，计划只是政策的 一个子类；
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所谓一定的目标，首先是据有公共权力的个人与群体从 他们理解的公共利益出发所界定的目标； 其次是这些个人和群体的社会性即他们在一定的生产关 系和社会关系中所处的地位，决定他们代表一定的社会阶 级； 再次是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望 和要求输入到政治体系中之后，聚合成为公共利益并进而 形成公共目标。由公共权力机关所确定的政策目标，往往 是自利性、阶级性和公共性的混合物。
托马斯·戴伊(Thomas

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威廉·詹金斯（William Jenkins）：“公共政策是由 政治行动主体或团体主体在特定的情境中制定的一组 相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这 些政策原则上是行动力所能及的。” 雨果·赫克罗（Hugh Heelo）：公共政策与其说是具 体的决定或行动，不如说是一个作为或不作为（必须 被察觉或确定）的过程。

埃斯顿和戴伊或者从生态学的角度论述政策，或 者是仅强调政府的主导地位。

安德森和弗里德里奇相对来说较全面，并强调政 策是一个“活动过程”。
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但是，西方学者的政策内涵表述，基本上概 括了它的主要含义： （１）政策是由政府或其他权威人士所制定的计 划和规划； （２）政策是一系列活动组成的过程； （３）政策具有明确的目的、目标或方向，不是 自发或盲目性的行为； （４）政策是对社会所做的权威性价值分配。
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1.政策与理论 政策与理论的基本关系可以用两句话来概括：理论是政 策的理念依据，政策是理论的具体化。 理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的 含义： （1）理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不 同造成政策的基本差别。 （2）理论的正确与否，决定政策的成败。理论的正确与 否在于它是否真实地提示了客观事物规律性、揭示了事物 固有的因果联系。
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（2）政策只有通过实践才能实现目标和功能。具体来讲 ： 第一，政策实施是运用公共政策解决社会问题的最直接 环节； 第二，政策实施决定着政策目标能够实现与否以及实现 的程度和范围； 第三，政策正确与否，在主观认识范围内无法得到解决 ，只能由实践去检验。政策实施是检验政策正确与否的重 要途径； 第四，政策实施是完善、发展公共政策和制定新政策的 重要依据。
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该定义表明，公共政策具有如下基本特征： 公共政策活动是以解决公共问题为取向的。 公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的。 公共政策活动是以公共权力的运用为依托的。 公共政策活动是以科学民主决策为生命的。 公共政策活动是以维护公共利益为目标的。
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作为公共权力的占有者，政府把价值分配给谁，不 是任意的，无的放矢的。政府总是选择那些与其价值 取向一致的社会群体，作为价值分配的重点对象。在 西方资本主义国家，公共政策将大部分社会价值给予 了占人口极少数的资本拥有者。
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2.政策与实践 政策与实践的基本关系同样可以用两句话来概括：政策 是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须 以政策为出发点并贯穿其整个过程。 （1）政策的理论依据是理论，政策的事实依据是客观事 物，而认识客观事物的根本途径是社会实践。正确的、成 功的政策必须是对实践经验的科学总结。

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罗伯特·艾斯顿(Robert
Eyestone)：公共政策 就是“政府机构和它周围环境之间的关系”。 R.Dye)：“凡是政府决 定做的或不做的事情就是公共政策”。 詹姆斯·安德森(James E.Anderson):“政策是 一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个 或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而 采取的”；“公共政策是由政府机关或政府官 员制定的政策”。
在当代中国，党和政府制定的各项方针政策代表和反 映了广大人民群众的根本利益，赢得了人民群众的拥护和 支持。党和政府的政策也承担着调节社会利益的任务，也 需要通过各种公共政策不断理顺社会各利益群体之间的关 系，不断调动人民群众和社会各个方面的积极性，促进社 会生产力的发展。
源自文库
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公共政策的权威性是由它的强制性决定的。 （1）公共政策的主体是国家和政府。国家和政府是通过强 制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的，它们是各种 各样的社会组织中唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组 织。 （2）国家和政府在制定和实施政策的过程中，一些人或一 些社会群体的利益不可避免地会受到损害。政策的实施对于 那些非自愿作出牺牲的对象来说，就具有强制性 。 （3）为了顺利地推行政策，政策主休就对违反者采取一些 强制的措施以示惩戒。如果缺乏强制性措施，许多政策就会 失去其权威性，无法贯彻执行，成为一纸空文。
简单而言，凡是人们自觉解决社会生活中遇到
的问题的活动就是政策活动。
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“社会问题链”: 个人、家庭的问题
企业、 社会集团的问题 国家、政府的问题 超 越国家、政府的社会问题（全球性问题）
与“社会问题链”相对应的则是“政策连续谱”
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由于西方著名学者的“政策”定义分别是从某一 方面来论述的，因而不可避免带有片面性的倾向。

威尔逊将政策界定为“法律和法规”，排除了政府的 大型计划、政府首脑的指示报告、会议决议文件和政 府某种特定意图等政策范围；他还将政策制定、执行 者限定为政治家和行政人员，缩小了政策制定与执行 者的主体范围。


弗雷德·福洛霍克（Fred Frohock）：公共政策在一 般意义上是指调和冲突或合作的行为模式。
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彼得斯：公共政策是政府活动的总和。 台湾学者伍启元：公共政策是由具有立法权者决定、 由行政人员执行的法律和法规。 陈振明认为，政策是国家机关、政党及其他政治团 体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、 文化目标所采取的这种行为或规定的行为准则，它 是一系列谋略、法令、措施、办法和条例的总称。