国土空间分类分区

一、国土空间分类分区的概念

1、国土空间分类与分区的含义

国土空间是一个复杂的系统，各种要素、结构、关系、现象及其相互作用过程十分纷繁复杂。如果不能通过识别各类要素和各种关系之间的相似性、差异性和联系性，将大量杂乱无章的信息通过分类或分区改造成易于理解和易于处理的状态，国土空间用途管制将可能变得无从入手。因此，国土空间用途管制的制度设计，必须建立在国土空间分类和分区的基础上。

所谓国土空间分类（Classification），就是根据国土空间本身的差异性，按照一定的规律，将大量个体单元按照某种属性归入某个类别，通过揭示分类对象的属性特征，用类群取代个体单元，从而将国土空间划分成若干个不同的类别，以此减少处理对象的数量，以便于识别和处理。“分”即鉴定、描述和命名，“类”即归类，按一定秩序排列类群。其分类单位是从区域国土空间个体单元所具有的相似属性中归纳出来的，具有抽象性和概括性。分类单位级别愈低，同一类型的共同性或相似性则愈多，级别愈高则共同性减少。

国土空间用途管制，必须要落到一个具体的对象上。这个对象，就是所谓的区域。国土空间分区（Regionalization），又称区域划分，就是划分这样的区域。它是指按照一定的标准或依据，将某一国土空间的自然或人文要素进行划分和合并，将一个大区域分为若干个小区域的过程。区域划分通过揭示国土空间内部的相似性和差异性来对国土空间特征进行科学认知，进而为国土空间可持续发展和国土空间用途管制提供决策支持。

2、国土空间分类与分区的辨识

分类是对国土空间系统属性进行分析，关键在于提取系统的共同属性；分区是将国土空间系统或要素从空间上分开，主要是寻找最优分区界线。它们都是对国土空间系统或要素进行剖分的过程，都存在层次清晰的等级系统，也就是都采用续分制。在相应的层级上，分区和分类彼此联系。例如，在国土空间用途管制分区中划定的一般农业区，耕地、园地、林地等土地利用类型通常是划定一般农业区的重要依据。每个分区单位都是由一些相关的类型单位组合而成的一个区域整体，而每一种类型单位也常常集中地分布于一定的空间区域。无论分类或分区，相互之间都应该没有交叉或重叠，前后和上下都应该有一致性，而且划分不能越级。

分类和分区也存在一定的差别。分类是事先定义好类别，类别数不变，分类器需要由人工标注和指导训练，属性监督学习范畴。分类单位是对国土空间要素属性的抽象与概括，统一分类单位属性类似，不同类型则异。一般说来分类单位等级越高，共同属性就越少，类型间差异就越显著。但分区前并不知道根据哪些空间区分规则来定义群组，其目的旨在发现空间属性间的函数关系。分区单位等级越高，区内结构越复杂（李双成，2013）。例如，农用地类型可续分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地；其中耕地又可以续分为水田、旱地、水浇地等。而在国土空间用途管制分区中，耕地可以分属永久基本农田保护区、一般农业区以及特定农业区；园地可以分属一般农业区以及特定农业区，但不能划为永久基本农田保护区。可见，分类是分区的基础。

二、国土空间分类的主要形态

无论何种体系的国土空间用途管制，都要落到国土空间上，最终还要落到土地和海洋上。合理的国土空间分类，是国土空间用途管制制度设计的科学依据，也是国土空间用途管制制度的科学基础。国内外有关学者，对于如何进行国土空间分类尚未形成共识，在方法论层面上还存在着分歧。在分类系统的建构上，由于应用目的不同，形成了不同的分类系统，主要有以下5大形态：

1、国土空间自然分类

主要根据国土空间自然属性的相似性和差异性，以气候、地貌、水文、土壤、植被等为具体标志，揭示国土空间类型的分异和演替规律，遵循国土空间构成要素的自然规律，划分国土空间类型。例如《中国1 100万土地类型图制图规范》，首先按照水热条件的组合差异，将全国分为12个土地纲。在其下共分2级，各省（自治区、直辖市）根据需要可以采用3级续分。第一级称为土地类，是土地类型分类的高级单位，主要根据大（中）地貌类型的差异划分，山地以垂直自然带划分；第二级称为土地型，主要是依据植被亚型或群系组、土壤亚类划分。全国共分出土地类115种，土地型872种。

2、国土空间利用分类

从国土空间利用现状出发，根据国土空间利用的地域分异规律、国土空间用途、国土空间利用方式等，按照一定的层次等级体系划分为若干不同的国土空间利用类别。土地利用现状分类就是最典型的常见的一种国土空间利用分类，只是没有包括海洋而已。土地利用现状类型是土地用途、利用方式、经营特点和土地覆盖特征相对一致的地域单元。例如《GB/T 21010—2017 土地利用现状分类》，将全国土地利用分为12个一级类，73个二级类。12个一级类分别是：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管

理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地。

3、国土空间评价分类

根据评价指标的相同性和差异性，以国土空间生产力水平、国土空间质量、国土空间生产潜力、国土空间适宜性等为依据，划分国土空间类型。其目的是为开展国土空间条件调查和适宜性调查服务以及为实现国土空间资源资产的最佳配置服务。土地适宜性评价是重要的国土空间评价类型之一，它是评定土地对于某种用途是否适宜以及适宜的程度，是进行国土空间利用决策，编制国土空间规划的基本依据。联合国粮农组织（FAO）将土地适宜性评价分类如下：①土地适宜纲。反映土地适宜性的种类。S纲，适宜；N纲，不适宜。②土地适宜级。反映纲内适宜程度。S1级，高度适宜；S2级，中度适宜；S3级，勉强适宜。不适宜性纲分为两级：N1级，暂时不适宜；N2级，永久不适宜。③土地适宜亚级，反映限制性的种类。S1级下没有亚级。④土地适宜单元。是亚级的再细分。中国的土地适宜性评价主要是针对农用地展开的，土地适宜类通常分为：①宜耕土地类；②宜园土地类；③宜林土地类；④不宜土地类。土地适宜等通常分为：①一等地（高度适宜等）；②二等地（一般适宜等）；③三等地（勉强适宜等）。中国2020年正在推进编制的国土空间规划，将生态保护重要性评价分为极重要和重要两级；将农业生产适宜性评价和城镇适宜性评价分为适宜、不适宜两级。

4、国土空间功能分类

国土空间功能是指某一国土空间提供的服务和产品或产生的影响及效用。它是国土空间本身具有的资源属性，或人类社会根据生存发展过程中产生的各种需