公共服务模式：道路运输行业管理改革的大方向.

公共服务模式：道路运输行业管理改革的大方向

改革开放以来，随着人们生活水平的提高和道路交通条件的不断改善，道路运输市场取得了迅猛的发展，但与此同时，道路运输也迅速成为了交通行业矛盾最为集中的焦点领域，经营线路、经营权限、经营范围、经营行为、运力指标、车辆挂靠、服务质量、运输安全等等方面的社会矛盾，在全国纷纷上演，造成群体性事件的也不胜枚举。推本溯源，这些不和谐的因素和经济体制转轨时期政府管理市场的策略、方式有着或多或少的联系。党的十六届四中全会提出了强化政府公共服务职能、建设服务型政府的要求。行政许可法的出台，为规范政府行为，创新管理体制，改革管理方式创造了条件。要应对当前纷繁复杂的运输市场和社会矛盾，改革现有的行政审批制度，构建以公共服务为核心的管理模式，是道路运输行业和谐发展的必由之路。

一、道路运输现行行业管理模式存在的问题

目前我国的道路运输行业管理模式，仍然是一种以计划经济管理思想为主导的行政审批管理模式。尽管多年来从国家到地方均对行政审批项目进行了不同程度的清理，并且已开始在道路运输行业管理中引入拍卖、出让、招标等市场竞争机制，但是系统性地开展变革，应该说自《行政许可法》出台后才刚刚开始拉开序幕。集权还是分权，控制还是放开，个体还是公营，挂靠还是承包，有偿还是无偿，罚款还是记分等等，仍然是业界交替存在和争论不休的问题。

1.管理思想方面

我国在公共事务的管理中已开始了市场化改革，但是现实的管理思想仍有加强行政管制的色彩和倾向，道路运输行业管理也不例外。对于道路运输市场的复杂过程和矛盾，往往倾向于通过加强政府管制来进行规范。之所以经历市场经济改革20多年，这种思想仍然根深蒂固，有一个重要的理论前提是：市场失灵的客观存在。认为如果不加以管制，必然导致恶性竞争、资源浪费、环境破坏等“公有物悲剧”。这种思想导致了过多政府管制的存在，层层审批、权力寻租等现象层出不穷，严重制约了经济社会的发展。

国际上普遍的观点认为，政府的作用是补充市场而不是替代市场，能够通过市场解决的问题，不应当由政府干预来解决，这是解放生产力、防止权力寻租最好的办法，自由市场经济有可能失败，但政府过多的干预必定导致失败。

由于市场的固有缺陷，在现代社会中纯粹的自由市场经济是不存在的。即便是在西方发达国家，公共管理领域的政府干预也是普遍存在的，只不过不是直接干预市场，而是以法律的规制作用来实现，而且政府干预力度的调整也只有通过修订法律方式来实现，因此具有稳定、严格的法律基础，其市场经济可

称之为“法制约束下的自由市场经济”。相比而言，我国在公共管理领域的政府干预更多的体现为严厉的政策性管制，呈现直接干预市场的特征，大量的行政干预仅仅以部门规章等规范性文件为依据甚至没有直接依据，有一个形象的比喻是“看得见的脚”踩住了“看不见的手”。

2.管理方式方面的问题

我国由计划经济体制沿袭下来的道路运输行业的管理方式，正处于从微观管理向宏观管理的过渡期。尽管历经多次精简审批，提高了办事效率，但由于缺乏系统的梳理，部分许可项目只是形式上合并而已，该审批的还是需要审批，重复许可的现象时有发生，同时取消审批后如何引导行业自律、如何加强行为监管等缺乏前瞻性的应对策略，往往使行政部门陷入“管又管不了，不管又不行”、“一管就死，一放就乱”的两难境地。

(1)重审批、轻监管的惯性思维依然存在

市场是瞬息万变的，而蓬勃发展的道路运输市场，由于点多、线长、量大、面广等等特点，更具有其复杂性。在现行的行政审批制度下，运输管理机构陷入重重审批事务和矛盾协调当中，无暇顾及行业发展规划和法规政策研究等方面的应有之职，尤其是对运输市场的行为监管，重视不够、投入不足，手段不力，效果不佳。在这方面，国外的成功经验是行政审批 (许可)项目按照市场化原则尽可能精简，其流程以法规的形式明确后，由协会等非营利性组织(NPO)具体实施，而管理机构则把重心放在规划研究和执法监督上。当然国外的成功有一个重要的前提，即良好的法制基础。

(2)监管手段仍以对直接经营者的罚款为主

由于市场监管体系不完善，目前的监管手段仍然是以罚款为主，或多或少存在“以罚代管”的现象。由于处罚的对象是直接的经营者而不是其所属企业，缺乏对企业坐收渔利的有效制约，导致被处罚者变本加厉弥补损失，形成恶性循环。另外由于执法监督机制不完善，部分执法人员素质不高，滥用自由裁量权、地方保护等现象也客观存在。

(3)公共资源的配置原则有失公

由于对公共资源的配置缺乏明确的法律依据，控制还是放开，个体还是公营，挂靠还是承包，有偿还是无偿等方面曾经有过不少的争论。严格意义上来说，这些应该是由市场来回答而不宜由政府来指定，之所以近年来运输市场出现了严重不和谐的因素，并不完全是“理性经济人”的责任，审批过度和监管缺位造成的市场环境不健全是一个重要的诱因。

3.管理体制方面的问题

目前我国的大交通管理体制尚未形成，道路运输行业存在部门分割的情况，多数省市的机动车综合性能检测属公安部门管理，城市公共交通属市政(公用)部门管理。尽管如重庆等部分省市的城市公共交通已划归交通部门管理，但管理政策与措施依然沿用旧的体制。由于部门利益和政策标准的不统一，导致管理上的各自为政和市场竞争的不公平。另一方面，国有道路运输企业改革步伐缓慢，政企不分、以企代政、亦官亦商等现象仍然存在，跨越管理层次的行政干预也加大了对企业监管制约的难度。

4.监督机制方面的问题

审批(许可)、执法就意味着权力，尽管《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》的出台对公共权力进行了规范和监督，但整个制度环境尚不成熟，公共权力行使过程中的寻租行为仍难以根除。

二、道路运输行业管理模式改革的基础条件

1.我国的行政管理体制改革在稳步推进

改革开放以来，我国一直在稳步推进行政管理体制改革，先后开展国家机构改革、人事制度改革、行政审批制度改革以及财政预算制度改革。 2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》出台，2004年《行政许可法》开始生效，深化行政管理体制改革、加快转变政府职能已经到了具体实践的阶段。我国的行政管理体制和政府职能转变将迈出实质性的步伐，政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府权力的多中心化将取得实质性的成果，政府的管理思想也将由计划型向市场型转变，由统治型向治理型转变，由经济建设型向公共服务型转变。

2.市场的发育程度客观上提出了改革行业管理模式的需要

改革开放以前，在高度集权的计划经济管制下，社会生产力处于低水平的缓慢发展阶段，道路运输需求受到严重抑制和扭曲，运输需求和管理模式的矛盾被人为掩盖。1982年交通部提出“有路大家行车”、“国营、集体、个体一起上”的开放政策，道路运输业自此蓬勃发展，目前道路运输市场已基本行成。随着经济社会的快速发展，运输需求持续高涨，运输的复杂性和矛盾也日益突出，由计划经济体制演变过来的行业管理模式已难以适应现代运输市场发展的客观要求。

3.国际新公共管理改革已有非常成功的经验

道路运输是一个公共服务行业，政府对道路运输业的管理体现的就是公共管理职能。自上世纪80年代开始，西方发达国家普遍进行了公共管理制度改革，其管理思想被称为“新公共管理”。新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管