中外公务员制度比较研究

中外公务员制度的比较分析

一、公务员制度主要内容及国家公务员的范围

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员的法律地位是指公务员在各种法律关系中享有权利、承担义务的综合表现。公务员因其具有的双重法律身份而享有不同的法律地位：一方面，公务员是公民。这一身份决定了公务员首先享有自然人的法律地位。另一方面，公务员是国家的公务员。这一身份决定了公务员享有公务员的法律地位。公务员的双重身份在某些特定情况下往往会发生冲突。在发生某种法律责任的承担时应当准确加以划分。

国家公务员，即指国家公务人员。他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员⑴。国家公务员制度，即是通过制定法律和规章，对国家公务员依法进行管理的总称。它包括公务员的权力与义务规定、分类制度、录用制度、选任制度、考核制度、奖惩制度、任用制度、升降制度、工资制度、福利制度、退职退休制度、辞职辞退制度、廉政制度、申诉制度、管理体制等。

公务员制度就是由这一系列制度构成的体系。本文选取美国、英国、法国等一些发达国家作为参考，从公务员制度体系规范出发，与我国公务员制度作横向比较分析。试图通过比较中外公务员制度的优劣利弊，借鉴和吸收国外特别是发达国家公务员制度的优点和经验，以弥补我国公务员制度方面存在的不足，促进我国公务员制度更科学更规范。

二、中外公务员制度指导原则的比较

(一) 中西公务员制度共有的原则

1.公开原则

政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志；公开范围的程度，则是一个国家政治

⑴舒放、王克良，《国家公务员制度教程》，中国人民大学出版社，2001，第2页.

民主化程度高低的重要标志。公开原则是现代各国公务员制度最基本的指导原则。主要包括：第一，录用公开。指公务员招录的全过程与内容都要向社会公开。许多国家对录用公开方式和内容进行了明确规定。第二，晋升公开。指公务员晋升更高一级职务的程序和过程要公开。它分为考试公开与考核公开，对此，各国又有着不同的规定。

2.公平原则

公平原则包括：录用机会均等；晋升机会均等；享受的待遇均等。另外还有两项公平规定：①比例公平：即指各民族和各地区国家公务员在全体公务员中所占比例，应同它们人口在全国总人口数中所占比例大体相同；②比较公平:指公务员之间的公平是相对的，公平不是平均，也不是等同，是有差别的相对公平。

3.公正原则

各国公务员制度的公正原则，具体表现为公务员制度运作过程的公正，包括: 过程的规范性；过程的中正性；过程的充分性；过程的透明性；过程结果的公认性。

各国公务员制度公正原则的主要实现途径：通过公开竞争实现公正；通过客观考核实现公正；通过补救措施实现公正。

4.法制原则

法制原则包括：国家依法对公务员进行管理；公务员依法享有权利和履行义务；国家公务员必须依法行政；依法监督。其中依法监督又包括：依法对公务员管理机关和单位的监督；

依法对公务员的活动进行监督。

(二) 西方公务员制度特有的指导原则

1.政治中立原则

主要是指公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动。其原因是受到主权在民、政治与行政分离理论的影响和为适应两党或多党轮流执政这种政党体制运作的需要。政治中立原则主要为防止两党或多党轮流执政产生的政党分肥弊病而制定,也为防止政府的官职成为个人赐恩徇私的赠品,产生政治腐败、任人唯亲的弊端。英国十九世纪实行公务员制度后，规定行政人员保持政治中立，不介入党派之争，常任文官不与政务官共进退。明确规定了公务员必须履行政治中立原则。

2.两官分途原则

两官，是指政务官和业务官（或称事务官）⑵。两官分途，是指两类官员在产生方式、任用条件、管理形式、职责范围和职务履行等方面属于两种不同的类型，对两类官员应当进行区别管理，两类官员不能交换、交替任职，两类官员的职能作用也不能代替履行。英国的公务员制度就起源于两官分途原则。1805年,英国财政部首先分别设立政务次官和常务次官。政务次官参加政党活动，辅助财政大臣，随内阁共进退。常务次官即早期的公务员，主持财政部的日常工作，不参加党派活动,不与内阁共进退。1833年，英国政府各部均仿效财政部，分别设立政务次官和常务次官。英国公务员的两官分途原则确定下来。至今这一基本原则仍为各国公务员制度必须遵循的原则之一。两官分途原则建立在政治多元化的民主政治基础之上，目的是防止两党轮流执政产生的政治分肥现象。这样的制度在我国尚未建立。

3.分权制衡原则

分权制衡，即以权力制约权力，是西方资产阶级国家政权实现形式的重要指导原则，也是公务员制度的基本指导原则。18世纪法国思想家孟德斯鸠首次明确提出具有现代意义上的三权分立学说：每一个国家有三种权力：立法权力；有关国际法事项的行政权力；有关民政法规事项的行政权力。他把第二种权力称为行政权，第三种权力称为司法权。他主张要防止滥用权力，就必须以权力约束权力，形成各种权力既相互联系，又相互制约的政体。

(三) 中国公务员制度的特点

中国公务员制度的指导原则是坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放；继承和发扬优良传统；吸收人事改革的成功经验；借鉴国外人事管理方面的有益经验和做法。它具有以下特点：体现分类管理的原则；具有科学的激励竞争机制；具有正常的新陈代谢机制；具有勤政廉政的保障机制；具有健全的法律法规体系。

三、中外公务员的权利和义务比较

(一) 公务员的权利比较

公务员拥有的权利必须是法律规定的；公务员的职务权力是不可放弃的；公务员权利中的部分具体权利享有只是一种可能性，对每个具体人员并不必然发生；公务员权利是一种特

⑵沈文莉、古小华，《公务员制度教程》，中国经济出版社，2007，第39页.

指范围；公务员的职务权力被滥用，将受到法律追究；公务员个人的权利受到侵害时，可以得到依法保护。比较中西方公务员权利的异同不难发现，我国公务员的权利辐射身份保障、劳动报酬、集体协商、公正对待、隐私保护、依法辞职、申诉控告等各个方面，内容具有广泛性。此外，公务员制度可以分为发达国家的公务员制度、发展中国家的公务员制度、欠发展国家的公务员制度。发展中国家公务员制度系指处于由农业形态向工业形态过度阶段的国家类型的公务员体制。我国公务员制度正处于这一发展阶段，受到传统社会体制及文化的影响，同时又受到发达国家行政发展的冲击。还存在着许多需要解决的不足。

(二) 公务员的义务比较

公务员的义务是国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制。公