水权制度建设框架

水权制度建设框架——水利部出台2005.1

水是人类生存的生命线，是经济发展和社会进步的生命线，是可持续发展的重要物质基础。我国人均水资源占有量低，时空分布不均匀，是水旱灾害十分频繁的国家。随着经济社会的快速发展、人口增加、城镇化进程加快，水资源供需矛盾日益加剧，水资源与经济社会可持续发展的要求越来越迫切。水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，加强水资源管理，推进水资源的合理开发，提高水资源的利用效率和效益，实现水资源的可持续利用，支撑经济社会的可持续发展是当代水利工作的重要任务。

实现水资源的可持续利用，关键要抓好水资源的配置、节约和保护。在市场经济条件下，建立行政管理与市场机制相结合的水权制度，是优化水资源配置，加强节约和保护的重要措施。

水权制度是现代水管理的基本制度，涉及水资源管理和开发利用的方方面面，内容广泛。在现有的法律法规中，已有许多规定涉及水权制度，其中部分规定需要在新的历史条件下进行调整，而水权制度体系中更多的内容尚待作明确规定。为理清水权制度的基本内容，提高对水权制度的认识，推进水权制度建设，现对水权制度建设提出如下意见。一、水权制度建设的指导思想和基本原则

（一）指导思想

以党的十六大精神为指导，贯彻落实可持续发展战略、依法治国方略、水法规和中央治水方针，根据水资源的特点和市场经济的要求，优化水资源配置、提高水资源的利用效率和效益、保护用水者权益，建立健全我国的水权制度体系，为实现水资源的可持续利用、以水资源的可持续利用支持经济社会可持续发展服务。

（二）基本原则

1．可持续利用原则

建立健全水权制度，必须坚持有利于水资源可持续利用的原则。要将水量和水质统一纳入到水权的规范之中，同时还要考虑代际间水资源分配的平衡和生态要求。水权是涉水权利和义务的统一，要以水资源承载力和水环境承载力作为水权配置的约束条件，利用流转机制促进水资源的优化配置和高效利用，加大政府对水资源管理和水环境保护的责任。

2．统一管理、监督的原则

建立健全水权制度，必须贯彻水资源统一管理、监督的原则。实施科学的水权管理的前提是水资源统一管理。水资源统一管理必须坚持流域管理与行政区域管理相结合、水量与水质管理相结合、水资源管理与水资源开发利用工作相分离的原则。

3．优化配置原则

建立健全水权制度，必须坚持水资源优化配置的原则。

要按照总量控制和定额管理双控制的要求配置水资源。根据区域行业定额、人口经济布局和发展规划、生态环境状况及发展目标预定区域用水总量，在以流域为单元对水资源可配置量和水环境状况进行综合平衡后，最终确定区域用水总量。区域根据区域总量控制的要求按照用水次序和行业用水定额通过取水许可制度的实施对取用水户进行水权

的分配。各地在进行水权分配时要留有余地，考虑救灾、医疗、公共安全以及其他突发事件的用水要求和地区经济社会发展的潜在要求。国家可根据经济社会发展要求对区域用水总量进行宏观调配，区域也要根据技术经济发展状况和当地可利用水量，及时调整行业用水定额。国家还要建立水权流转制度，促进水资源的优化配置。

4．权、责、义统一的原则

建立健全水权制度，必须清晰界定政府的权力和责任以及用水户的权利和义务，并作到统一。权利和义务的统一是国家通过水权配置，实现用水权利社会化成功与否的前提，也是水权流转成功与否的前提。

5．公平与效率的原则

建立健全水权制度，公平和效率既是出发点，也是归属。在水权配置过程中，充分考虑不同地区、不同人群生存和发展的平等用水权，并充分考虑经济社会和生态环境的用水需求。合理确定行业用水定额、确定用水优先次序、确定紧急状态下的用水保障措施和保障次序。与水资源有偿使用制度相衔接，水权必须有偿获得，并通过流转，优化水资源配置，提高水资源的效用。

6．政府调控与市场机制相结合的原则

建立健全水权制度，既要保证政府调控作用，防止市场失效，又要发挥市场机制的作用，提高配置效率。

二、水权制度建设框架

水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。

水权制度体系由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权流转制度三部分内容组成。（一）水资源所有权制度

水法明确规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”国务院是水资源所有权的代表，代表国家对水资源行使占有、使用、收益和处分的权利。推行水资源宏观布局、省际水量分配、跨流域调水以及水污染防治等多方面工作，都涉及到省际之间的利益分配，必须强化国家对水资源的宏观管理。地方各级人民政府水行政主管部门依法负责本行政区域内水资源的统一管理和监督，并服从国家对水资源的统一规划、统一管理和统一调配的宏观管理。国家对水资源进行区域分配，是在国家宏观管理的前提下依法赋予地方各级人民政府水行政主管部门对特定额度水资源和水域进行配置、管理和保护的行政权力和行政责任，而不是国家对水资源所有权的分割。

水资源所有权制度建设必须坚持国家对水资源实行宏观调控的原则，突出国家的管理职责。主要内容包括如下几个方面。

1．水资源统一管理制度

明确国家对水资源实行统一管理的内涵。制定国家对水资源实行总量控制和定额管理的管理办法。

2．全国水资源规划制度

水资源规划是水资源配置、保护、管理和开发利用的基础。编制全国水资源开发利用近

期和中长期规划，流域综合规划和水资源规划、水中长期供求规划、水资源配置方案、水功能区划、河流水量分配方案、旱情紧急情况下的水量调度预案等，建立编制水资源配置方案和河流水量分配方案的管理制度。

3．流域水资源分配的协商机制

包括中央政府调控，流域内各省（直辖市、自治区）政府参加的协商制度。

4．区域用水矛盾的协调仲裁机制

5．水资源价值核算制度

包括对水资源的经济、环境和生态价值进行评估的制度，对水资源的调查评价，对水资源可利用量估算，对水资源演变情势分析等制度。

6．跨流域调水项目的论证和管理制度

7．水资源管理体制

规范水资源的国家宏观管理体制、流域管理体制和区域水管理体制，规范水资源配置统一决策、监管的体制和机制。

（二）水资源使用权制度

根据水法的有关规定，建立水权分配机制、对各类水使用权分配的规范以及水量分配方案。根据水法对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度规定，确定各类用水户的合理用水量，为分配水权奠定基础。水权分配首先要遵循优先原则，保障人的基本生活用水，优先权的确定要根据社会、经济发展和水情变化而有所变化，同时在不同地区要根据当地特殊需要，确定优先次序。

要做到科学、合理分配水权，必须建立两套指标，即水资源的宏观控制指标和微观定额体系。根据全国、各流域和各行政区域的水资源量和可利用量确定控制指标，通过定额核定区域用水总量，在综合平衡的基础上，制定水资源宏观控制指标，对各省级区域进行水量分配。各行政区域再按管理权限向下一级行政区域分配水量。根据水权理论和经济发展制定分行业、分地区的万元国内生产总值用水定额指标体系，以逐步接近国际平均水平为总目标，加强管理，完善法制，建设节水防污型社会。通过建立微观定额体系，制定出各行政区域的行业生产用水和生活用水定额，并以各行各业的用水定额为主要依据核算用水总量，在充分考虑区域水资源量以及区域经济发展和生态环境情况的基础上，科学地进行水量分配。

水资源使用权制度主要包括以下内容。

1．水权分配

（1）建立流域水资源分配机制，制定分配原则，明确分配的条件、机制和程序。重点工作是研究区域水资源额度的界定，包括水资源量的配置额度和水环境容量的配置额度。

（2）建立用水总量宏观控制指标体系。对各省级区域进行水量分配，进而再向下一级行政区域分配水量，流域机构和区域负责向用水户配置水资源。区域配置的水资源总量不超过区域宏观控制指标，流域内各区域配置的水资源总量不超过流域可配置总量。（3）建立用水定额指标体系。合理确定各类用水户的用水量，为向社会用水户分配水权奠定基础。制定各行政区域的行业生产用水和生活用水定额，并以各行各业的用水定