宝鸡市水权制度建设研究

宝鸡市水权制度建设研究

水是人类赖以生存的基本物质，是工农业生产的战略性资源。宝鸡市是一个水资源并不丰富的地区，人均占有量低，时空分布不均，水旱灾害多。随着经济社会的发展、人口的增加、城市化进程的加快和工业化的突飞猛进，水资源需求矛盾日益突出，解决水问题成了一个迫在眉睫的大事。探索建立以水市场理论为指导，以经济手段为核心，以水资源可持续发展高效率使用为目标的水权制度势在必行。

1水权制度建设的法律政策支撑

根据《中华人民共和国水法》、国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》、水利部《关于水权转让的若干意见》（水政法[2005]11号）和水利部《关于印发水权制度建设框架的通知》（水政法[2005]12号）等法律法规和规章精神，实行水权制度及实施水权转换有着很强的法律基础。

1.1水权及水资源使用权的界定。水权一般指水资源的所有权和使用权。我国水资源属国家所有。我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有。”我国现行《水法》第三条规定“水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”《物权法》规定“国家实行自然资源有偿使用制度。”在水资源国家所有的前提下，广义的水权是指水资源开发、利用、配置、节约和保护的有关权利。现阶段，我国大部分水权转换实践中的水权主要指水资源的使用权。

民法学上认为，财产权利的核心是所有权。所有权是最充分，最完全的物权，由所有者所独享，被视为一种“绝对权利”，包含占有、使用、收益和处分四项权利能力，这些权能并不是单独的权利，只是所有权的具体实现形式，是所有者行使其支配权的表现。从民法学角度看，经济学中所说的使用权、收益权只是所有权所具有的权能，并不是单独的权利，转让权可以看作是部分的处分权能。因此，水资源产权配置实际就是指对水资源所有权权能的初始配置。

水权具有公共资源属性，是由国家对其享有完整权利的一种社会资源。水资源使用权就是水权的所有者将其享有的权能的一部分通过合法的途径让渡给其他社会公众的权能，使这种权能能依法流转，实现资源配置的价值。

1.2国家对水资源管理的有关规定。《中华人民共和国水法》第七条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。”《中华人民共和国水法》第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”

1.3水权转换的法律依据。国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。”

1.4初始水权分配的法律依据。《中华人民共和国水法》第十二条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第十四条明确规定：除了由流域管理机构审批的取水外，“其他取水由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府规定的审批权限审批。”

1.5水权转换审批权的政策依据。《水利部关于水权转让的若干意见》第十七条：”水行政主管部门或流域管理机构应对水权转让进行引导、服务、管理和监督，积极向社会提供信息，组织进行可行性研究和相关论证，举行听证，组织招标、拍卖等。”

2水权制度建设的必要性和现实意义

2.1水资源供求矛盾日趋突出催生水权制度。水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，也是经济社会可持续发展的重要物质基础。作为西部工业重镇，宝鸡的工业基础雄厚，现已初步形成了有色金属冶炼及加工、汽车及零部件、机床工具、铁路及石油装备、电子电器五大产业集群。特别是近年来，宝鸡的经济发展进入了高速期，工业发展尤为迅速。在水资源总量基本保持不变的情况下，城市快速发展，工业化水平提升，使得现有用水分配模式已经不适应经济社会发展的需要，生活、生产与生态争水，城乡争水，行业争水的矛盾逐步显现。宝鸡人均水资源占有量994立方米，黄河流域7县3区人均水资源量只有709立方米，低于国际公认最低需求1000立方米的水平，加之时空分布不均，水污染严重，水资源短缺是基本市情。另一方面，肩负着宝鸡灌溉主要任务的冯家山水库等灌区形成历史长，建设标准低，工程老化失修，输水过程中漏水、跑水现象严重，用水效率较低，农业灌溉用水浪费严重。2009年全市农田灌溉亩均综合用水量238立方米，农业灌溉用水量

3.9亿立方米，占全市用水总量的60%以上，大量用水指标被农灌用水占用，新增工业项目无法取得用水指标，水资源无法向用水效益更高的工业领域转换，不仅造成全市水资源的浪费，而且制约了全市经济社会的可持续发展。水资源是一种多功能的动态资源，用水浪费和用水缺少问题存在的深层次原因缘于水权不清。通过明晰水权，实现水权流通转换，可以克服和解决区域部门、行业局限，实现社会的用水公平，解决供需矛盾。

2.2水资源商品属性的回归亟待水权制度。水不仅是自然资源，而且还是经济物品，具有商品属性。在水资源供需矛盾突出的情况下，水资源的配置和使用必须服从市场效率原则。大量的事实表明，计划对资源的配置效率存在着明显不足，一方面水资源紧缺，一方面浪费严重；水价一方面不反映供求规律，一方面又不反映价值。明晰水权，并让水权按市场机制流动起来，实现水权转换在经济社会实践中产生已是一种必然趋势。据测算，在现有供

水条件下，宝鸡全市2011年、2015年、2020年水资源供需缺口分别为2.64亿立方米、3.38亿立方米和4.65亿立方米。实施水权转换可以通过工业对农业节水工程的反哺，提高水资源利用效率，运用市场手段打破喝大锅水的习惯，在全社会真正形成爱水、惜水、节水的理念，实现水资源的可持续利用。

2.3政府职能转变要求实行水权制度。改革开放30年来，我国对水资源的配置形式发生了重大改革，市场在我国大多数资源的配置中起到了主导作用，以产权制度改革为核心的经济体制改革已涉及到经济领域的全部。在自然资源领域，土地资源、矿产资源等实现了改变，行政配置的模式基本谈出。由于水行业的公共属性，水权制度改革相对滞后一些，政府在水资源的管理上还存在为需水领域采取行政手段配水，市场机制尚未完全进入。明晰水权，实现水权转换是政府从微观的分水活动中摆脱出来，更多的关注公共水事，如水生态环境、基本用水保障等就显得十分必要和重要。

2.4节水型社会建设实践要求建立水权制度。国家发改委、水利部、建设部《节水型社会建设“十一五”规划》和《陕西省人民政府关于加快节水型社会建设的意见》等文件中明确要求：“推进国家水权制度建设，转变用水观念、创新发展模式，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系，探索依法有偿转让取水权”；“ 逐步建立水权制度。积极开展水使用权分配、水使用权管理和水使用权转让试点，推进水市场的形成，促进水权在地区间、行业间和用水户间有偿流转，促进节约用水”。宝鸡市的水库大多是上世纪60-70年代建设的，用于农灌。随着经济社会发展对水的需求，工业、城市建设要求使用农业用水的呼声越来越大。为了使有限的水资源在更大范围内配置，就需要打破水库水只能用于农业的限制，打破这种限制，让水使用权流动起来就显的十分迫切和重要。水权的流转能促进水的使用由低效行业向高效行业转变，这种转变由于在市场机制下运行，因而不会对低效益行业用水造成影响。建立水权转换制度是节水型社会建设的一项重要内容，也是节水型社会建设的核心、创新点和突破口。

2.5实践证明水权制度具有很强的创新性和生命力。近年来，我国水权制度改革进行了理论研究和实践探索。2000年11月，浙江东阳市和义乌市签订了水权转换协议，开创了水权转换的先河。2001年10月，甘肃省张掖市民乐县在洪水河灌区发放为期五年的水权证，在灌区内部实行水权交易。2000年开始，黄河流域的内蒙古、宁夏等地的工业企业投资农业节水设施，置换农业水权用于工业企业。2001年，漳河上游五座水库向漳河下游河南与河北重要灌区有偿调水，开始了农业内部水权转换的实践。2003年开始，黄河水利委员会与宁夏、内蒙古两自治区共同开展水权转换试点工作。经过5年的探索实践，试点工作取得重要进展。截至2008年10月，黄委已审批26个水权转换项目，其中内蒙古20个，宁夏6个，合计转换水量2.28亿立方米，节水工程总投资12.26亿元。2005年，鄂尔多斯地区开展水权转换试点工作，在未增加黄河取水总量的前提下，通过企业投资农业节水灌溉工程，促进农业节约用水，为新建工业项目提供水源，解决制约缺水地区经济社会发