强镇扩权调查及思考

对“强镇扩权”的调查及思考
——以浙江省乐清市为例2007年，浙江省委、省政府在前几年“强县扩权”的基础上，再推“强镇扩权”，赋予包括乐清市虹桥镇、柳市镇在内的141个省级中心镇部分县级经济社会管理权限，再次彰显了浙江的“体制机制优势”。

落实好“强镇扩权”的各项政策措施，必将极大地释放基层政府的活力，促进强镇的进一步发展。

一、乐清市强镇发展现状
改革开放以来，乐清小城镇改革深入开展，农村城镇化步伐不断加快。

经过近30年的发展，一批强镇整体实力不断提高，产业特色比较明显，城镇功能逐步增强，有力地带动了周边乡镇的发展。

乐清现有柳市、乐成、北白象、虹桥、黄华等五个镇分列温州30强镇第1、6、7、17和28位，据统计，5个强镇占全市乡镇数的16.13%，区域面积占全市的23.95%，常住人口占全市的41.8%，但工业总产值却占全市的76.1%，财政收入占全市财政总收入的78.8%，经济实力足以比肩内地不少县市。

同时，强镇也是产业集群的重要依托。

二、强镇发展存在的制约因素
然而，就在强镇经济快速增长的同时，计划经济体制沿袭至今的乡镇政府权能已根本无法满足强镇急剧扩大的公共管理和社
会服务需要，发展频频遭遇瓶颈，主要是存在五难：
一是条块职能分割，难以实现责权统一。

强镇名义上是重点镇、中心镇，但在行政管理上与一般乡镇没有太大区别。

现在，我市的几个强镇已初具小城市的规模，其承担的城镇管理、教育、卫生、社会保障、社会治安等公共管理事务要超过一般乡镇，但人、财、物管理权限不适应。

特别是近几年由于强化线上的职能，大部分部门都实行了垂直管理。

如虹桥镇现有部门派出机构达20个，乡镇对这些机构无法管理。

加上一些部门争权推责，把有些原本应由部门承担的责任层层下压给了乡镇，导致出现“有责任的没法管，有权管的没责任”的现象，从而造成了责权不对称。

如发生安全事故要追究乡镇责任，但乡镇政府对违章企业既不能查封又不能处罚，很难进行管理。

二是机构设置较多，难以实现高效服务。

目前乡镇公务员录用很严格，乐清的几大强镇都存在缺编问题，但各类事业、集体编制人员增长较快，致使乡镇执法人员业务素质参差不齐，专业知识仍较为缺乏，而且年龄偏大、兼职过多、数量偏少的现象较为普遍，加之缺乏完整、有效、细化量化的考核办法，难免出现人浮于事、干好干坏一个样的现象，影响执法效率与质量。

三是财政支配困难，难以实现有钱办事。

由于财政分成体制的制约，强镇虽然财政收入很高，但可支配收入却很少。

四是规划建设滞后，难以实现集聚效应。

如强镇与相邻镇之
间缺乏统一规划，造成重复建设，基础设施利用率低，阻碍了人口与资源向中心镇的聚集。

强镇与相邻镇之间各自发展自己的产业，形不成必要的产业集聚效应。

强镇规划的镇区规模过小、缺乏鲜明的中心镇整体形象设计、镇区功能分区不清晰，工业区、居住区混杂、镇区基础设施规划标准低，没有预留发展空间、缺乏对中心镇与中心村关联的规划。

五是土地制约严重，难以实现跨越发展。

乐清本来就土地稀缺，加上全市目前农保率高达81%，近年来的宏观调控又明显加强了对土地的控制，严重制约了强镇的进一步发展，如目前柳市镇只有900亩的建设用地存量，连保证国家、省重点项目用地都有困难，其他方面的建设就更谈不上了。

三、“强镇扩权”试点工作的成效
对几个强镇要求扩权的迫切愿望和强烈要求，乐清市委、市政府非常重视，1999年，在虹桥、柳市两镇开展城市化管理和综合改革试点工作，2005年，在虹桥镇开展乡镇管理机制改革试点工作。

从目前的效果来看，试点工作所确定的各项措施在试点过程中不同程度地得到落实，相关工作进展顺利，取得了一些成效：一是理顺了市镇关系，明确了镇党委政府的职能与责任。

二是调整了财政分成，增强了镇党委、政府的调控能力。

三是初步精简了机构，提高了办事效率。

四是优化了服务，增强了镇党委、政府的凝聚力。

试点工作虽然取得了一些成效，但一些深层次的问题没有解决：一是体制性问题。

两镇实施综合改革以来，由于工商、质监、税务、土地等垂直管理的部门，在线上各自都有一套自上而下的行政管理机制，很多牵涉线上利益的影响，很多好的政策和措施，没有真正落实，停留在文件上；有些正在执行的政策、措施，随着时间的变迁又被部门调整了，改革试点进入了放权——收权——放权——收权的怪圈。

二是执法权委托、受权的问题。

在试点中，为了增强乡镇政府在行政审批、执法和管理等方面的职能，我们进行了多次协调，法律规定能下放、授权、委托的职权我们都已经进行了下放、授权和委托，但受现行的法规所限，改革的力度还不大。

四、“强镇扩权”应把握几个关系
强镇扩权，积极意义无可非议；扩权内容，省里、温州均有合适的、详细的内容，但任何事物均是一分为二的，对强镇扩权，我们以为前提和基础应是处理好以下四个关系：
一是强镇扩权与法律法规的关系。

现行行政执法权是以县一级为主体的，乡镇层面几乎是空白。

如果给强镇定做的“衣服”太小了，其成长就会受到束缚；如果定做的“衣服”太大了，就会与现行的法律法规发生冲突。

放什么权，怎么放，其前提必须是依法，不能突破法律的底线。

二是要处理好强镇扩权与部门放权的关系。

强镇扩权，实质
就是强镇利益与部门利益关系的大调整，由于部门从自身利益考虑，往往出现“先放后收，明放暗不放，放小不放大，放虚不放实，放差不放好”等现象，导致强镇扩权“两头（县镇）热、中间（部门）冷”，本应赋予扩权的权力没有真正放开，本应享受的政策没有真正落实，这是强镇扩权必须攻破的难点和重点。

三是要处理好强镇扩权与县市监管的关系。

实现强镇扩权，强镇扩大了管理权，拥有了更多的主动权，但在对乡镇权力监督体系不够健全的背景下，如果所扩的权力没有得到有效监管和制约，强镇扩权的结果可能适得其反。

四是要处理好强镇扩权与精兵简政的关系。

经过几轮精简的乡镇机构，两大强镇行政管理方面的人才特别是公务员十分缺乏。

扩权后，谁来履行这些新增的行政职能？不增人，现有人员没能力干；增人，乡镇就会庞大起来。

避免乡镇因扩权而恶性膨胀，这也是对强镇扩权的新考验。

五、对下步“强镇扩权”六点建议
强镇扩权，是给强镇解套松绑，破解发展制约的及时雨，是确保强镇实行第三次跨越的主动力，必将增强两个强镇克服困难，谋求发展的决心和信心。

强镇扩权的实质就是对于公共行政权力的重新分配，势必涉及到对于县市和乡镇利益的调整平衡，因此，要采取切实有效的措施，使政策真正落到实处。

一要优化规划布局。

要按照扩权要求，抓紧调整修编与市、
县域城镇体系规划不协调或与中心镇规模和职能不相称的总体规划。

二要拓展发展空间。

积极稳妥地推进乡镇行政区划和村、居（社区）规模调整，扩大两大中心镇的发展空间，优化资源配置，增强集聚和辐射能力。

三要拓宽融资渠道。

按照“一级政府、一级财政”的要求，建立职能健全的中心镇财政，包括预算外资金、自筹资金等全部纳入镇财政的收入范围，实行统一管理、统一预决算。

四要下放管理权限。

根据改革与发展的需要，通过授权或委托的形式，赋予中心镇在经济社会发展和城镇建设管理等方面的县级管理权限。

五要加强对扩权工作的领导。

把强镇培育工作列入党委、政府的重要议事日程，加快成立市小城镇综合改革试点领导小组，负责全市中心镇培育的组织协调工作，指导和推动中心镇培育。

六要增加强镇扩权工作的可操作性。

省、市要出台相关细则，通过自上而下的方式，明确将部门一些审批事项通过委托、授权的形式下放给中心镇。