议行合一制与三权分立制
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议行合一制与三权分立制
(2010-05-16 11:43:25)
分权学说的某些思想,远在古希腊、罗马时代的政治思想家的著作中就已提出。
近代意义上的分权学说,则是由17世纪的英国政治思想家洛克(1632-1704)首先创立,而由18世纪的法国资产阶级政治思想家孟德斯鸠(1689-1755)进一步完成。
这种学说的创立和完成,是与当时的英国、法国的社会历史条件分不开的。
它反映了当时社会发展的客观要求,在同当时封建制度的斗争中起过革命的进步作用,对于巩固资本主义民主制度、防止封建专制制度的复辟起过积极作用。
根据资产阶级长期管理国家的经验,他们实行“三权分立”的方针。
三权分立是资产阶级民主制的一个重要的理论原则和组织制度。
按照分权原则,立法、行政、司法三项国家权力,由三个不同的机构独立行使:议会管立法,政府管行政,法院管司法。
三项权力彼此分立,各有自身的职权范围。
按照制衡原则,三权之间互相制约,通过制约以保持均衡,防止某种国家权力的专横和垄断,防止君主专制统治,实现民主共和制度。
孟德斯鸠在谈到三权分立的意义时曾经说过:“如果同一个或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切便都完了。
”(《论法的精神》上册,第156页)。
这就是说,立法权、行政权、司法权,必须由三个国家机关行使,否则就不能保证公民的政治自由。
传统的看法认为,三权分立不适合无产阶级专政的国家,应该把“三权分立”改为“党的一元化领导”。
也就是说,在人代会管立法,政府管行政,法院、检察院管司法的分工的基础上,最后由中国共产党来统管这三个机构及其他政治组织,实行一元化领导。
具体来说,中国共产党通过以下各种机制,操纵全部国家机器,控制各种社会组织,掌握一切政治权力,成为整个国家、社会、民众的至高无上的权力主宰:党、政、军六套机构由中共直接掌管;中央军委及部队中的党组织实施党对军队的直接控制;党的政法委领导国家立法、司法和警察部门;党的工作部门领导政府中的相关的行政系统;党的宣传部直接领导新闻、文化、出版以及各种新闻媒介,控制全国意识形态;党的统战部门领导政协、民主党派和社会团体,包括宗教、民族在内的统战系统;各级党委直接领导工、青、妇的群团系统;党的组织部门直接管理各级干部的任免、升降、调动、……,领导政府的人事局、处、科;党组、机关党委,监督党的方针、政策的执行及干部的思想状况;党的纪检部门用党的纪律约束所有机关及其负责人和全体党员。
一元化领导,在苏联实践中,是逐步形成的。
随着从多党合作、分掌政权到一党执政的转变,也发生了由人民管理制向党代表人民管理国家的转变。
苏维埃实际上是党代表人民实行管理的机关,正如列宁在1919年3月俄共(布)八大上所说:“苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理的机关,而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。
”(《列宁全集》第29卷,第156页)这表明苏联政治体制,就是由无产阶级的先进阶层即共产党来代表人民群众管理国家。
这就牵涉到政治体制的一个关键问题:党与苏维埃政权,党与群众组织、社会团体等其他政治设施的关系问题,即党在政治体制中的核心领导地位问题,实行党的一元化领导问题。
明确确立党领导苏维埃政权的原则是1919年3月的俄共(布)第八次代表大会。
大会决议申明:“共产党给自己提出的任务是,在劳动者的一切组织(工会、合作社、农业公社等)中起决定性的影响和掌握全部领导。
共产党特别要力争在当前的国家组织——苏维埃中实现自己的纲领和自己的全部统治”,“俄国共产党应该……在苏维埃中取得政治上的绝对统治地位。
”(《苏共决议汇编》第1分册,第570~571页)
中国以往党的一元化领导方式是在民主革命时期形成和发展起来的,这种领导方式在当时是合理的、有效的,曾经起过积极的作用。
因为当时共产党处在武装夺取政权时期,手中不掌握国家机器,还未执政;只有通过党直接去组织动员人民,为实现党的任务而斗争。
所以还不存在党与国家机关的关系,包括党与行政、立法、司法机关的关系问题。
现在建立起了完备的国家机器,因此党就应该通过国家机器来贯彻自己的方针政策,充分发挥国家机器的作用,而不是代替国家机器。
在这种情况下,再把党和国家政权视为“一个东西”,或者“等同起来”,就会产生诸多弊病和严重混乱。
过去我们曾经提出过“党政分工”,并采取了一系列措施,但效果不甚明显。
其主要原因之一是仅限于在党、政工作划分上做文章,没有从根本上弄清党政之间的本质区别与联系。
只简单地讲“分工”,不实现职能“分开”,不在划清党政之间的不同职能的基础上理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织的关系,还是不能最终解决问题。
国家政权机关是一种阶级统治的工具。
它以强制力量为依托,依靠一整套国家机器从事政治、经济、军事、外交、立法、司法、行政、文教等多方面的活动。
而共产党则不同,它不是政府,不是国家权力机关,也不是行政组织和经济组织。
它是依靠共同的理想、自觉的纪律、民主集中制的组织原则,由一部分人组织起来的政治组织。
它不是由全体公民通过直接或间接的民主程序选举产生的,因此它不可能在一切方面体现全体公民的意志和要求。
因此,党和政权机关虽有联系,但性质、职能完全不同,既不存在交叉关系,也不存在包含和从属的关系。
党不能代替政权机关直接治理国家和社会,不能实行以党治国。
如果我们继续沿用在革命战争时期行之有效的“一元化领导”的方式,以党代国,以党代政,不研究在新形势、新任务下实现党的领导的形式,把党的领导变成包办一切、干预一切,使党组织在工作第一线包揽一切工作,负起一切责任,承担一切风险,那就必然产生以下的严重后果:第一,由于以党代国,党政不分,以党代政,党和政权机关共同管理同样的国家事务,行使同样的职能,从事同样的工作,必然出现机构重叠、人员臃肿、政出多门、效率低下、互相扯皮的现象。
第二,以党代政使得政权机关难以形成从上到下的强有力的工作系统,难以充分行使自己的职权,难以全部发挥自己的作用,实际成为党组织的附属机构。
第三,以党代政使党组织陷入繁杂的行政事务,分散了研究方针大策的精力,削弱了党的政治领导。
第四,以党代政使党有可能产生行政化、权力化的倾向,妨碍党的自身建设,党不管党。
第五,以党代政使群众只知有党、不知有政或不尊重政府的权威;只知有党的方针、政策,不知或不重视国家的法律、法令,法制观念淡漠,妨碍社会主义法制建设。
当前中国普遍存在机构分设、权力交叉、职能重叠、人员臃肿、体制不明、责任不清、效率不高、作风拖拉、权力过分集中等现象,其产生的原因直接与当前中国的党政关系模式、实行一元化领导的领导体制有关。
与“一元化”领导制度相适应的领导方式,其基本特征是:党组织凌驾于一切组织之上,用直接管理的形式作指示、作决定,直接干预各项工作,进行具体的行政、业务管理。
这种直接管理的领导方式与本来意义上的党的领导是背道而驰的。
党的领导是政治领导,即党对国家事务实行政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。
实行政治领导的重要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。
1951年11月中共中央《关于在人民政府内建立党组和组织党委会的决定》中就明确指出,党政之间不是隶属关系,党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关中担任公职的党员发挥作用来实现的;如果把党对国家的领导作用看作是党直接执掌政权,管理国家,实际上就否定了国家政权机关的职权,
这是对执政党地位的错误理解。
周恩来也正确指出:“党管一切这口号,在原则上事实上都是不通,党只能经过党团作用作政治的领导。
”(《周恩来选集》上卷,第4l页)
在苏联,党政不分,以党代政,在苏维埃政权建立初期就产生了。
列宁十分重视这一问题,并有大量论述,但未能根本解决这一问题。
斯大林的理论是双重的、自相矛盾的。
他既有以党代政、进行一元化领导的言论,也有党政分开、反对以党代政的言论。
如说:“我们苏维埃组织和其他群众组织,没有党的指示,就不会决定任何一个重要的政治问题或组织问题。
这个事实应当认为是党的领导作用的最高表现。
”(《斯大林全集》第8卷。
第36页)他还主张各个管理机关和权力机关“通过任何一项重要的决议都非有党的有关指示不可”(《斯大林全集》第8卷,第38页)。
这实际上是肯定以党代政、强调党的一元化领导的政治体制。
但是斯大林与此同时也有正确的观点。
他赞同列宁关于党政分开的原则。
他说:“党和国家政权及群众团体是不同性质的组织,在无产阶级专政体系或社会管理体制中具有不同的地位和作用,绝不能以党代替苏维埃即代替国家政权。
”(《斯大林全集》第8卷,第40 -4l页)他还正确认为党对苏维埃及工会等群众组织的领导只实行总的政治领导,而不是事无巨细的领导,党的指示应该通过国家机关及群众团体中的党员来加以贯彻和实行。
(参见《斯大林全集》第10卷,第192页)但实践中,斯大林违背了自己的理论,也违背了苏联宪法。
苏联宪法规定,苏联最高苏维埃(前身为苏维埃代表大会)是苏联的最高权力机关,各级地方苏维埃是地方的最高权力机关。
它们都有权就各种重大问题做出决议,有权任免各级国家管理机关的领导人。
联共(布)也规定党组织在苏维埃宪法范围内活动。
但事实上,苏维埃作为最高权力机关的作用并未得到尊重和发挥,而真正的权力却集中到各级党组织手里,由党进行一元化领导。
各级国家管理机关领导人的任免,表面上由苏维埃代表大会任免,但实际上是由党的组织部门任免,因为“党管干部”是一条根本原则。
这样,苏维埃代表大会任免政府领导人只是走走形式而已。
而政府领导人也只对党组织负责,而不对苏维埃代表大会及其常设机构负责。
苏维埃这一最高权力机构的“权力”并不落实,甚至落空。
苏联的这种政治体制的模式,也给中国带来了不良的影响。
中国的党政关系也同样存在着上述问题。
邓小平说:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。
党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。
全国各级都不同程度地存在这个问题。
”(《邓小平文选》第2卷,第328-329页)他又说:“加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’。
”(《邓小平文选》第2卷,第142页)
由上可见,三权分立、权力制衡原则不应完全否定;党的一元化领导是在一定历史条件下形成的,曾在一定历史时期起过作用,但在政权建立后,这种状况应该加以改进。
这两种领导体制,各有缺点,各有作用,不能说好就一切都好,说坏就一切都坏。
三权分立制,既是对一人独揽国家大权的封建君主的否定,也是防止资本主义国家出现寡头政治的一种措施。
由于三项权力互相制约,避免了权力过分集中造成的各种弊病,如寡头政治、专制统治、个人独裁、破坏法制等。
但缺点是三个机关互相掣肘,往往增加摩擦,议而不决,影响国家机器的正常运转,政府运作迟滞不灵,降低了工作效率。
所以这种“分权”,实际上是资产阶级国家机关不同部门在职权范围上的分工。
正如恩格斯所说:“这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了。
”(《马克思恩格斯全集》第5卷,第224~225页)可是一元化领导,虽然提高了工作效率,但由于权力过分集中,缺乏制约监督机制,很可能产生滥用权力和权力放任,以致产生更多的工作失误和冤假错案,破坏社会主义民主和法制(目前仍然严重存在)。
中国在进行政治体制改革时,究竟是权力分立好还是权力合一好,究竟要不要权力监督、权力制衡,这是必然要遇到的问题。
中国在设计改革方案时,不能不考虑到过去的历史经验、历史教训。
邓小平认为:“改革的内容,首先是党政要分开。
解决党如何善于领导的问题。
这是关键,要放在第一位……在改革中,不能照搬西方的,不能搞自由化。
过去我们那种领导体制也有一些好处,决定问题快。
如果过分强调搞互相制约的体制,可能也有问题。
”(《邓小平文选》第3卷,第177~178页)他在1987年6月19日会见美国前总统卡特时又说:“人们往往把民主同美国联系起来,认为美国的制度是最理想的民主制度。
我们不能搬你们的……中国如果照搬你们的多党竞选、三权鼎立那一套,肯定是动乱局面。
”(《邓小平文选》第3卷。
第244页)其实,搞权力制衡还是搞三权合一,不同性质的国家都会遇到。
不能说主张权力分立、权力制衡是搞资本主义,主张“三权合一”,是搞社会主义。
实践证明,完全的“三权分立”难于实行,而三权制衡又优越于三权合一。
“议行合一”是总结巴黎公社经验而得出的政权组织原则和活动原则。
它保证了人民的绝对权威,但实际上中国人代会没有真正做到。
按中国宪法规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。
”而实际上中国的行政机关、检察机关、审判机关远没有对人代会负责。
况且,“议行合一”,本身也有弱点。
中国现时是实行人民代表大会制。
人民代表大会是国家权力机关,并直接掌握着立法权。
司法权、行政权分别由司法机关与政府行使。
但司法机关、行政机关又受人民代表大会的监督,并向人民代表大会负责。
从法律角度看,这是一种既有统一又有分工,既有制约又有协调的体制,应该说是比较科学的。
但问题是在一元化领导上。
实践结果是,立法权也好,司法权也好,行政权也好,最后都是共产党说了算(一元化领导),都是各级党组织负责人说了算。
人代会这一国家权力机关成了“橡皮图章”(“文化大革命”中人代会更失去其价值),政府、司法机关也成了执行党组织意志的“工具”和“手段”。
干部调入人大常委会任职,就说是退居“二线”。
党组织成了比“三权”更大、在“三权”之上的“最后决定权”的掌握者。
这样,就成了既没有“分立”,也没有“分工”,既没有“制约”,也没有“监督”的“老子说了算”的、被某些人称之为“共产党专政”的政治体制。
在这种体制下,共产党可以制定宪法、制定法律,但它自身却不受宪法、法律的限制,以致出现完全违背宪法、违背法律的“文化大革命”悲剧的发生。
所以,这里要讨论的问题,不仅是“权力制衡”还是“三权合一”何者较为优越的问题,而且还有如何正确处理党与人代会的关系、党与政府的机关、党与司法机关的关系等这样的大问题。
如果说,这个问题在过去一小片根据地、共产党也尚未执掌国家政权,因而问题还不突出,那么在今天全国统一、共产党执政以后,历史条件已经变化,面对的是具有960万平方公里、13亿人口的大国,在这种情况下,如果再搞共产党及其领袖的“一锤定音”,把全社会的事情都揽在自己身上,从而处在穷于应付的局面,这只能破坏社会主义民主和社会主义法制,损害党的形象。
这不是加强党的领导,而是危害党的领导。
包办一切,决断一切,主宰一切,集中权力于一身,看起来是权力大了,其实是不善于领导。
因为权力集中必然带来责任集中、风险集中,容易造成更多的工作失误。
正像有人所说,共产党是中国问题的承包商。
对全国大小事务、大小问题都进行承包,大至国家方针大策,小至红白喜事、婚姻恋爱,无所不包,无所不管,结果管了一些不该管、管不好、也管不了的事。
这种一元化的领导体制,看起来是树立了共产党的绝对权威,实际上是把责任、风险都揽在自己身上。
由于共产党不是三头六臂,能够呼风唤雨,无所不能,件件事情都办得让人满意,结果吃力不讨好,使一切失误都成了党的失误。
中国共产党不是为少数人的私利而奋斗的政党,它具有“天下为公”的胸怀,以解放全人类为己任,因此它完全可以做到把权力适当分散,让人代会、政府也有职有权,担当起自己的责任。
它可以不直接领导政府、领导人民代表大会,而用通过党的政治
领导,通过党组织的活动和影响,通过党员在政府机构、人代会机构中的任职和模范作用,来实现自己的领导。
当然这种领导,没有过去直接指挥、直接下命令那样方便。
但这是新形势下的要求。
如果这样做的结果,会使共产党失去领导权,失去执政党的地位,这就需要检查原因,总结经验,改正失误,重新获得群众的信任,争取重新执政。
一元化的领导还有一个问题:共产党犯了错误怎么办?谁来纠正?按照过去的办法和经验,是要靠党自身来纠正。
而要做到这一点,或者是要等党的领导人去世,由后继者去纠正,如邓小平在毛泽东逝世后纠正毛泽东的错误;或者是党内健康力量增大后把原来执行错误路线的领导人赶下台,发生党内领导人的更迭。
这两种方式不管是哪一种,都要付出很高的代价。
苏联纠正二十世纪三十年代“大清洗运动”的错误,花了50多年时间。
中国纠正1957年反右派斗争的错误,花了20多年时间。
所以靠党纠正自身的错误,局限性很大,时间很长,后果、影响也特别严重。
这种机制造成了党犯了错误以后,即使人民群众已经怒不可遏,也无可奈何。
只好“苦等”,等到“旧皇上”驾崩,“新皇上”继位。
如果“新皇上”也不明智,搞的是“两个凡是”,老百姓同样受折磨,同样“挨整”。
由此可见,缺乏竞争机制、监督机制的一元化领导也有弱点。
或许有人会说,共产党是不会犯错误的,犯错误的只是党的领导人。
这种说法也未免牵强,它不符合历史事实。
为什么没有党际监督机制的党及其领袖纠正错误这样难?关键在于自己否定自己很不容易。
秦始皇自己不可能承认“焚书坑儒”有什么错误,只是他的后人、史学家自有一番评说。
如果毛泽东在世,能对“文化大革命”进行否定吗?只有邓小平能站在历史的高度,体察人民的心声,冲破“两个凡是”的阻力,在毛泽东逝世这样特定的历史条件下,提出和解决这个问题。
有些历史上的问题,往往几十年甚至上百年才能见分晓。
中国的人民代表大会,按法律规定,理应在国家机构体系中居于首要和支配地位,它是其他国家机关赖以产生和活动的基础。
国家权力机关,国家行政机关、审判机关、检察机关和军事机关都要由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。
它有权罢免国家机关的领导人及其工作人员。
但现实生活是,这些都成了表面上的文字规定。
因此人们把人代会喻为“橡皮图章”、“表决机器”,不能认为毫无道理。
在实际生活中,人代会是二线机构,在人代会中任职,叫“退居二线”,这不正是说明人代会的真正地位和真正职权吗?所以怎样正确处理党的领导与人代会的权力机关的关系仍是有待探讨的政权建设的重大问题。
是照老模式继续走下去,还是借鉴西方国家政党与议会的关系,来设法改进中国党与国家权力机关的关系,这是需要认真研究的课题。
中国现行宪法规定本身就有矛盾。
第一届政协通过的《共同纲领》及第一部宪法就不符合宪政原则,历经数次修改,依然如故。
这里主要是规定中国共产党的领导地位,领导一切。
还有就是人民权利的虚化和军队的党化(党指挥枪)。
按照1982年通过的《中华人民共和国宪法》,“中华人民共和国的一切权力属于人民。
人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,“全国人民代表大会是最高权力机关。
它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”。
但是《宪法》又规定,“中国各族人民”要置于“中国共产党领导下”。
这样一来,全国人民代表大会和它的常务委员会如何在共产党的领导下行使它的“最高国家权力”?究竟是“党大还是法大”?这是一个有矛盾而无法自圆其说的问题。
全国人大名为“最高权力机关”,实际上有名无实。
这里的主要思想障碍是:如果仿照、参考西方国家的政党与议会的关系的做法,会不会削弱中国共产党的领导?怎样才算体现和实现共产党的领导?美其名曰一元化领导、实为包办一切的这种领导体制究竟好不好?利弊得失如何?共产党成了国家的最高权力机关,共产党领导成了共产党专政,这决不是马克思、恩格斯所说的共产党领导的原始含义。
从历史渊源上考察,中国的以党代政的体制,很多方面也是从苏联抄袭来的。
十月革命后以党代政的局面,本应在建设时期加以逐步改变,但1934年联共(布)十七大却规定:全国州以上党委必须设立“各种生产业务部门”,并在党中央设立农业、工业、运输、计划、财政贸易、文化、宣传等与政府对口的部,使政府的行政权进一步向党内集中。
这样以党代政的现象,不但没有解决,而且进一步强化和巩固了。
赫鲁晓夫把党划分为“工业党”和“农业党”,实际上是使党组织直接插手政府的日常行政事务。
实践证明,以党代政不是加强党的领导,而是削弱党的领导。