试论我国民族自治地方的行政组织的特点

试论我国民族自治地方的行政组织的特点

黄志远

（江西农业大学，人文院公管081,29080119）

摘要：我国作为一个统一的多民族的社会主义国家，探索研究我国民族自治地

方的行政组织特点，对于促进祖国的统一、民族的团结和民族的地区的经济发展，以及完善具有中国特色的行政管理科学具有重要的意义。本文结合我国国情，从行政环境，民族自治地方与中央，其他地方行政组织的统一性，特殊性论述我国民族自治地方的行政组织的特点。

行政环境是指行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，包括物质的、精神的、有有形的、无形的，有自然的、社会的。民族自治地区的行政环境与中央和其它省份既有统一性，又有特殊性。特殊的行政环境表现在以下几个方面：

第一,特殊的自然环境。自然环境可以具体概况为两方面：一方面民族自治地方地广人稀，地大物博，民族地区的国土面积占我国总面积60%，但人口只占8%，自然资源非常丰富。如多民族的云南素有植物王国的，有色金属王国的美称。这些良好的自然环境，丰富的自然资源，优越的地理地理区位优势为民族自治地方的行政活动提供了较好的条件。另一方面，许多民族自治地方山高水深，交通十分不便，信息极为闭塞。由于历史的原因,我国少数民族聚居地区多为边(边疆)、山(山区)、寒(寒冷)、旱(干旱)地区。地处边疆、土地贫瘠、天旱少雨、高寒多风,是这些地区的基本自然状况。这种自然状况,客观上加重了民族自治地方行政管理的任务,加大了行政成本,同时,也对这些地区政府管理职能的确立及其机构的设置等提出了一些特殊的要求。

第二,相对落后的人文环境。由于特殊的居住环境和人口分布格局，我国民族自治地方的教育水平和科学技术水平与发达地区或汉族地区相比还是比较落后。不少民族地区的经济文化至今仍很落后。特别是西部民族地区,更是工商业发展缓慢,城市建设落后,广大农村牧区生产力水平仍然极为低下,有不少地区的农村牧区自然经济、半自然经济依然占据着主导地位。生存环境的艰苦,生产手段的落后,再加上居住分散、交通闭塞、信息不灵、教育文化不发达,等等,使这些地区普遍存在着人口素质偏低,干部和群众观念守旧。

第三,多种矛盾交错的特殊社会环境。一方面，由于各少数民族特殊的地理环境，人口分布格局，不管是在历史、文化，心理，风俗习惯，语言文字等都有各自的特点，使自治地方存在着各民族文化相互交融，相互碰撞，同时有存在民族利益和地方利益多元化冲突的问题。这种多种矛盾构成的复杂的行政环境,是民族自治地方行政管理中不可忽视的十分重要的方另一方面，民族自治地区对致富具有强烈的愿望。民族自治地方是我国重要的能源和原材料基地,其自然资源优势极为突出。但是这种得天独厚的资源优势并没有转化为巨大的经济优势,大多数民族地区的经济发展潜能远远没有充分发挥出来。如何缩小地区差距,使民族地区尽快发展起来,就成为民族区域自治地方广大干部群众最为迫切的愿望和要求。

由于民族自治地方复杂而特殊的自然环境、人文环境、社会环境，使其行政组织特点与中央和其他省份具有很大不同点和差异性。

一、民族地区行政组织设置与中央的统一性，体现了社会主义国家政治的一致性我国行政组织设置要遵循统一原则。民族地区的人民政府，根据我国《宪法》和《地方组织法》规定，既是本地区人大的执行机关，对其负责，向其报告工作和接受监督，又是地方一级行政机关，服从党中央和国务院的统一领导，各级人民政府的各工作部门受人民政府的统一领导，并依照法律或行政法规受中央人民政府主管部门的业务指导或领导。以上几个方面体现了民族地区行政组织与全国政府结构及中央政府的关系。它有三个层次的意思:1.政府的职能是完

整统一的，它不仅考虑本地区，本地各民族、各部门的利益，更要考虑整个国家的利益;2.政府的行政权力是完整统一的，民族地区的各层级政府都要服从国务院统一指挥;3.政府的机构设置是完整统一的，民族地区行政组织不仅与中央上下左右配套齐全，而且要指挥统一、目标统一。这就是说民族地区政府机构都是国家机构系统不可分割的组成部分。从这次机构改革和转变行政职能的情况看，也体现了民族地区的政府也要与中央、全国保持一致和统一的要求。民族地区的机构数，职能确定和实现政企分开的目标都与中央其它省市一样，都是想要建立一个精简、高效、廉洁的有权威的政府，构建一个“小政府”的行政管理体系。虽然可以因地制宜，分流人员比例略小(如内蒙为47.2%)，这是照顾少数民族地区的政策体现，但从总体之看，统一性是主要的。

二、民族地区行政职能既有与全国的一致性，又有特殊性民族自治地方政府职能，除具有一般地方政府职能以外，依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，行使自治权，根据本地方实际情况贯彻国家的法律和政策。保护少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展经济、政治和文化等建设事业。民族地区的政府基本职能有其特殊性。政治职能中，实行民族地区区域自治的工作任务是较为重要的，因为民族区域自治，是中国共产党和政府解决国内民族问题的一项基本政策和一项重要的政治制度。民族地区大多为边疆地区，因此保国卫家，防御可能出现的外侵的军事保卫职能也很突出。它是维护国家独立和主权完整，保卫国防安全的重要力量。民族地区政治职能中很主要的一点是保证民族地区稳定，因此维护各民族团结，化解民族矛盾，镇压叛国、分裂和危害民族地区社会安全的活动尤显重要。民主政治建设方面，各民族平等参政议政，基层的自治组织建设也是其重要方面。经济职能方面，主要是扭转民族地区生产方式经济落后的状况，使各民族共同致富;文化职能，不仅是赶上全国水平，同时对本地区少数民族文化的发展起到帮助作用。也使少数民族在文化、科技、教育等方面得到发展。

三、民族区域自治地方行政权力的特点同一般地方相比,民族区域自治地方的行政权力具有双重性。这是民族自治地方行政权力的总的特点。一方面,民族区域自治地方行政机关拥有与一般地方相同的行政权力;另一方面,民族区域自治地方的行政机关还拥有《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称为《宪法》和《民族区域自治法》)规定的自治权,我们称之为“自治行政权”。

因此,民族自治地方除了拥有一般地方的行政权外,还有一个特殊的自治行政权,其主要有以下几个特点:

第一,高度的规范性。从本质上讲,民族自治地方的自治权是一种特殊的权力。这种权力是以坚持党的民族区域自治政策为准则,以实现民族平等、增强民族团结、促进民族地区经济文化迅速发展为根本目的,由国家宪法和民族区域自治法作出明确规定的权力。它的确立和行使是受《宪法》和《民族区域自治法》等有关法律严格规范和保护的。这种规范性,既表现为《宪法》和《民族区域自治法》对其它法律的规范,即其它任何法律规定都不得与之相抵触;也表现为依据《宪法》和《民族区域自治法》确立的民族自治权对包括中央人民政府在内的一切行政主体行为的规范,即任何一级国家机关和领导者个人都不得侵犯或擅自改变这种权力,而必须严格按照宪法和法律的规定自觉遵守、维护和正确行使这种权力。对此,我们应当从坚持社会主义民主法制、实现依法治国的高度来加以认识和对待。

第二,更大的自主性。同中央或上级给予一般地方的相对自主权相比,民族自治地方的自治行政权有着更大的自主性。一般地说,地方的相对自主权主要是中央或上级为了更加充分地调动地方的积极性和创造性,而给予地方政府的更大的行政权力。属于中央和地方、上级和下级合理划分事权的范畴。相比之下,民族自治地方的自治行政权则不是这样。这些地方的自治行政权完全是由《宪法》和《民族区域自治法》规定的,是国家赋予民族自治地方政府