关于中央与地方权力关系的研究综述
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要 问题 。本 文 从 权 力 的 内 涵 出发 ， 通 过 对 不 同的 标 准和 模 式 的
政 策竞争 、 培养民主 参与精神 、 保 障公民权 利等方 面有 其优势 和价值 。当然 ， 地方 自治也需 要一定的成本和条件 ， 除了地方 民 主容 易产生 “ 多数人暴政 ” 之外 ， 地方分权还不 利于 政策的协调 和统一 以及财富再分 配。两相权衡之下 ， 地方 自治 至少 是成本
【 关 键 词 】 中央 集 权
地方分权
标准
模式
路 径
新 中国成立之后 ， 我 国中央和地方的权 力划分 出现 了一 定
的紊乱状况 ， 走入了 “ 集权—分权一再集权一再分权 ， 权 力一 收 就死 ， 一死就放 ， 一放就乱 ， 一乱就收 ” 的恶性循环 之中 ， 尤其是 在改革开放之后 ， 市 场经济快速发展对于 地方 自主 陛和 中央 的 宏观调控能 力都提 出了更高的挑 战和要求 ， 为维持经 济发展的
切 的定义 ， 有 的学 者认为这 里的权 力指 的是行政 权 力 ， 也有 的
也 有学者从政 府职责 权限 的角度来探 讨 中央 和地 方权 力
的划分 ， 他们认为 以往中央政 府与地方政 府 的权 力调整 的 “ 收 放循环 ” ， 其 中一个 重要原因就是没有 明确 双方的职责权 限 ， 从 而在权 力的上收与下放过程中失去基本 的依据 。要实现中央和 地方权 力的合理 划分 ， 就要 明确 区分 中央和地 方不同的职能和 责任， 摆脱政府 间关 系中不同层级政 府在纵 向１ 司职 能 、 职责和
传统意义上 的集权与分权 强调权 力在纵 向上的划分 ， 中央 集权 “ 强调中央政府在整个社会协调 和控制中的重要地 位和作
用” ， 地方分权 的实质在于 ： 在 一个主权 国家 的内部 ， 通过 地域
学 者认 为地方分权 会严重 削弱中央 对地方政 府和 宏观经 济的
调控能力 。
之 间的分割而形成权 力的分割 ， 从而 使中央和地方 之间的权 力 形成分割 、 均衡并相互制约的结构 。这里所提 的权 力并没有确
二、 合 理 的权 力分 配 体 系的 衡 量 标 准
从近年 来在这个 问题 上的部分研究成果 看 ， 研 ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ者们取得
诸 多的共识 ， 同时也在很 多方面存在 较大分歧 。不 论是高度的
有学者提 出了伙伴 型政 府间纵向权 力结构框架 的构 建 ， 构 筑伙伴型政府 间纵 向权 力结构主要包括 四个 方面的体 制创新 ： 政府 间的纵 向分权体 系 ； 中央 政府 的再 集权 ； 政 府间纵 向合作
与相互依 存的权责 架构 ； 政 府间纵向关 系运 行必 要的监督保 障
中央集 权还是过 度的地方分权都走向 了极 端 ， 并不符合 当前 中 国社会的现 实 ， 因此 ， “ 中央集权一地 方分权 的混合体 制 ” 成 为
良好势 头并把政 治体制改 革推向纵深 ， 权 力的合 理划分 ， 稳定
的权力体系的建构势在必行 。
一
、
集 权 与 分权 中 的“ 权力” 概 念
用， 一方 面 ， 以Ｇ Ｄ Ｐ 为考察指标 的政府 间“ 包干 制” 使得 地方官
员在“ 政治锦标赛 ” 模 式下 发展地方经济的激励大大增强。有的
出一种权力分配模式的优劣 。因此 ， 根据 这些衡量标准达 到最 优的权 力配置并不意味着我们找到了集权和分权最优的平衡点。
三、 中央 与地 方 权 力 分 配 的 模 式 选择 １ 、 创 建 伙 伴 型 政 府 间纵 向 权 力模 式
从 实践的角度来讲 ， 集权 与分权的权 力仍 应界定为狭 义的
生质的变化时 ， 政府 间纵 向关系所要 实现 的利益 目标也 会发生
变化 ， 与此 同时 ， 政府间纵向关 系模 式也随之发展变 化 ， 或是倾 向于维护中央权威 ， 或是倾向于发挥地方积极性 。 有 的学 者从经 济发展 的角度来 讨论 中央 和地 方的权 力关 系 ，其 中一部分学 者认为分 权对经 济发展有 着正 向的激励 作
学 者认为这 里的权力指的是“ 中央与地方 的权 力关系实际上 包
含政 治权力关系和行政权力关 系” 。也有学 者将 集权和分权 的 涵 义扩 展到水平层面 ， 提 出要进 行地方政府 同社会其他实体 之 间的权 力划分 ， 即进 行功能性 的分权 。
机构设置 高度统一、 —致的“ 职责同构” 的“ 全能型” 政 府模式 。 除此之外 ， 还 有其他 的学 者从不 同角度 提 出的 标准 ， 从这 些不同的角度衡量权力分配 的合理性 ，能够得 出不 同的结论 ； 当然 ， 这些衡 量标准也都 有不完善 的地方 ， 并 不能全 面的衡 量
政 府权 力 ， 因为在具体 的国家经 济 、 社 会事务 的管理 活动 中行
使的是 行政 权力 ， 并且 在 当前 中国经济社会 发展 中 ， 行政权 力
的影响也最 为广泛 。公民权 力则是将集权和分权的讨论扩展到
了更广泛的领域 ， 综合考虑这些权 力的影响必然会 因为概 念的 扩展而导致关系内容的更加复杂 ， 反而更加 不利于问题的解决。
分析 ， 为 中 央和 地 方 权 力 的 合 理 划 分提 出可行 的 方式 方 法 。
相对更低的 “ 次 优选择 ” 。
有学者从 利益最大化 的 角度 分析政 府间纵 向的权 力关 系 模式， 其最终 的落脚 点是在 促进中国政府 发展的整体利 益的基 础上 ， 维护 中华 民族 的利益和国家利 益。当国家和民族 利益发
■■■ ６ 衙 鬟 穗
Ｊ ｄ ｅ Ｌ ａ 】 — 卜刃 忑 Ｒ
【 摘要 】随着经济体制 改革 的不断深入 ， 政 治体 制改革 也
提 上 日程 ， 在 中央 和 地 方 分 权 的 过 程 中 ， 出现 了许 多 的 矛 盾 和
问题 。 因此 ， 如 何 进 行 权 力 的 优 化 配 置 成 为 政 治 体 制 改 革 的 重
政 策竞争 、 培养民主 参与精神 、 保 障公民权 利等方 面有 其优势 和价值 。当然 ， 地方 自治也需 要一定的成本和条件 ， 除了地方 民 主容 易产生 “ 多数人暴政 ” 之外 ， 地方分权还不 利于 政策的协调 和统一 以及财富再分 配。两相权衡之下 ， 地方 自治 至少 是成本
【 关 键 词 】 中央 集 权
地方分权
标准
模式
路 径
新 中国成立之后 ， 我 国中央和地方的权 力划分 出现 了一 定
的紊乱状况 ， 走入了 “ 集权—分权一再集权一再分权 ， 权 力一 收 就死 ， 一死就放 ， 一放就乱 ， 一乱就收 ” 的恶性循环 之中 ， 尤其是 在改革开放之后 ， 市 场经济快速发展对于 地方 自主 陛和 中央 的 宏观调控能 力都提 出了更高的挑 战和要求 ， 为维持经 济发展的
切 的定义 ， 有 的学 者认为这 里的权 力指 的是行政 权 力 ， 也有 的
也 有学者从政 府职责 权限 的角度来探 讨 中央 和地 方权 力
的划分 ， 他们认为 以往中央政 府与地方政 府 的权 力调整 的 “ 收 放循环 ” ， 其 中一个 重要原因就是没有 明确 双方的职责权 限 ， 从 而在权 力的上收与下放过程中失去基本 的依据 。要实现中央和 地方权 力的合理 划分 ， 就要 明确 区分 中央和地 方不同的职能和 责任， 摆脱政府 间关 系中不同层级政 府在纵 向１ 司职 能 、 职责和
传统意义上 的集权与分权 强调权 力在纵 向上的划分 ， 中央 集权 “ 强调中央政府在整个社会协调 和控制中的重要地 位和作
用” ， 地方分权 的实质在于 ： 在 一个主权 国家 的内部 ， 通过 地域
学 者认 为地方分权 会严重 削弱中央 对地方政 府和 宏观经 济的
调控能力 。
之 间的分割而形成权 力的分割 ， 从而 使中央和地方 之间的权 力 形成分割 、 均衡并相互制约的结构 。这里所提 的权 力并没有确
二、 合 理 的权 力分 配 体 系的 衡 量 标 准
从近年 来在这个 问题 上的部分研究成果 看 ， 研 ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ者们取得
诸 多的共识 ， 同时也在很 多方面存在 较大分歧 。不 论是高度的
有学者提 出了伙伴 型政 府间纵向权 力结构框架 的构 建 ， 构 筑伙伴型政府 间纵 向权 力结构主要包括 四个 方面的体 制创新 ： 政府 间的纵 向分权体 系 ； 中央 政府 的再 集权 ； 政 府间纵 向合作
与相互依 存的权责 架构 ； 政 府间纵向关 系运 行必 要的监督保 障
中央集 权还是过 度的地方分权都走向 了极 端 ， 并不符合 当前 中 国社会的现 实 ， 因此 ， “ 中央集权一地 方分权 的混合体 制 ” 成 为
良好势 头并把政 治体制改 革推向纵深 ， 权 力的合 理划分 ， 稳定
的权力体系的建构势在必行 。
一
、
集 权 与 分权 中 的“ 权力” 概 念
用， 一方 面 ， 以Ｇ Ｄ Ｐ 为考察指标 的政府 间“ 包干 制” 使得 地方官
员在“ 政治锦标赛 ” 模 式下 发展地方经济的激励大大增强。有的
出一种权力分配模式的优劣 。因此 ， 根据 这些衡量标准达 到最 优的权 力配置并不意味着我们找到了集权和分权最优的平衡点。
三、 中央 与地 方 权 力 分 配 的 模 式 选择 １ 、 创 建 伙 伴 型 政 府 间纵 向 权 力模 式
从 实践的角度来讲 ， 集权 与分权的权 力仍 应界定为狭 义的
生质的变化时 ， 政府 间纵 向关系所要 实现 的利益 目标也 会发生
变化 ， 与此 同时 ， 政府间纵向关 系模 式也随之发展变 化 ， 或是倾 向于维护中央权威 ， 或是倾向于发挥地方积极性 。 有 的学 者从经 济发展 的角度来 讨论 中央 和地 方的权 力关 系 ，其 中一部分学 者认为分 权对经 济发展有 着正 向的激励 作
学 者认为这 里的权力指的是“ 中央与地方 的权 力关系实际上 包
含政 治权力关系和行政权力关 系” 。也有学 者将 集权和分权 的 涵 义扩 展到水平层面 ， 提 出要进 行地方政府 同社会其他实体 之 间的权 力划分 ， 即进 行功能性 的分权 。
机构设置 高度统一、 —致的“ 职责同构” 的“ 全能型” 政 府模式 。 除此之外 ， 还 有其他 的学 者从不 同角度 提 出的 标准 ， 从这 些不同的角度衡量权力分配 的合理性 ，能够得 出不 同的结论 ； 当然 ， 这些衡 量标准也都 有不完善 的地方 ， 并 不能全 面的衡 量
政 府权 力 ， 因为在具体 的国家经 济 、 社 会事务 的管理 活动 中行
使的是 行政 权力 ， 并且 在 当前 中国经济社会 发展 中 ， 行政权 力
的影响也最 为广泛 。公民权 力则是将集权和分权的讨论扩展到
了更广泛的领域 ， 综合考虑这些权 力的影响必然会 因为概 念的 扩展而导致关系内容的更加复杂 ， 反而更加 不利于问题的解决。
分析 ， 为 中 央和 地 方 权 力 的 合 理 划 分提 出可行 的 方式 方 法 。
相对更低的 “ 次 优选择 ” 。
有学者从 利益最大化 的 角度 分析政 府间纵 向的权 力关 系 模式， 其最终 的落脚 点是在 促进中国政府 发展的整体利 益的基 础上 ， 维护 中华 民族 的利益和国家利 益。当国家和民族 利益发
■■■ ６ 衙 鬟 穗
Ｊ ｄ ｅ Ｌ ａ 】 — 卜刃 忑 Ｒ
【 摘要 】随着经济体制 改革 的不断深入 ， 政 治体 制改革 也
提 上 日程 ， 在 中央 和 地 方 分 权 的 过 程 中 ， 出现 了许 多 的 矛 盾 和
问题 。 因此 ， 如 何 进 行 权 力 的 优 化 配 置 成 为 政 治 体 制 改 革 的 重