高校处分权及其法律监督

近年以来，许多被高等学校处分退学的学生纷纷将母校告上了法庭，掀起了一阵沸沸扬扬的有关高校处分权的诉讼浪潮。在这一系列案件当中，绝大多数起诉都被法院以不属于法院受理范围为由予以驳回，原告的诉讼多以失败而告终。然而，本文把关注的目光集中在高等学校处分权行为的法律监督机制和被处分学生的权利救济途径上。高校处分权问题集合了普遍性和重大性。言其普遍，是因为在现实当中，正有一些高校仍然在行使类似的高校处分权，有如同该案类似情况的大学生已经被退学或者即将被退学，并且相类似的诉讼案件已经发生[1];言其重大，是因为如果不从根本上规范高校处分权，解决高校处分权中所存在的问题，不仅不利于保护公民的受教育权这一基本权利，而且还会引起连锁反应：学生与高校的矛盾如果得不到一条有效的渠道消解，将会影响到高等教育的深化改革，司法的中立权威性，社会秩序的稳定，其后果是不容忽视的。为此，对我国高校学生管理当中的处分权进行界定，分析其现状，对其法律救济现状予以研究，无论在理论上还是实践上都显得尤为必要和迫切。

本文选择了“大学生怀孕被退学”案作为个案研究的对象，2002年10月初，重庆某大学女生李某由于与其大学生男友张某在外出旅游途中同居，导致其怀孕。事情发生后，学校依据原国家教委颁布的《高等学校学生行为准则》、《普通高等学校学生管理规定》，以及该校《违纪学生处罚条例》中关于“道德败坏，品行恶劣”，“发生不正当性行为者，给予留校察看直至开除学籍处分”的规定，给予两名当事学生勒令退学的处分。两名学生则以“定性错误，于法无据”为由起诉，要求学校撤销这一行政处分。2003年元月底，重庆市南岸区人民法院做出一审的行政裁定，以此事不属于法院受理范围为由，驳回了当事人的起诉。[2]

该个案的选择主要基于两点理由：(1)开除怀孕大学生的高校处分权，具有处分合法性依据上的模糊性，并且本案由于涉及法律和道德认定标准的相关性，因而成为一个高校处分权与公民权利冲突的典范。(2)此案具有普遍、重大的社会影响，成为广受媒体、法学界关注的重大法制事件。有关法律讨论的资料更为详实，从而使本文的研究能够建立在比较全面的资料基础之上。

一、案例引出的问题：高校处分权的界定

法院在“女大学生怀孕被开除案”的审理中，认定驳回起诉的前提和基础是认为高校处分权不属于行政诉讼的受案范围。然而，对这么一个对该案审理结果具有决定性作用的一个重要法律概念，即高校处分权问题，法院并没有充分阐释。为了澄清这一法律问题，需要从高校处分权的权力性质及其法律渊源谈起。

《中华人民共和国教育法》第二十八条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：……(四)对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。……”除了《教育法》上以“权利”字样概括提出了“高校处分权”的概念外，《普通高等学校学生管理规定》第六十一条又作了进一步的解释：“对犯有错误的学生，学校可视其情节轻重给予批评教育或者纪律处分。处分分下列六种：(1)警告;(2)严重警告;(3)记过;(4)留校察看;(5)勒令退学;(6)开除学籍;”除了法律

明文规定的六种处分形式外，还有一种《普通高等学校学生管理规定》第二十九条规定的，在学籍管理当中的退学管理情形[3]。我们认为，对于处分权的认识不能仅仅局限于法条规定，从狭义或者形式意义上来认识，而应当从其对受教育者权益的实质影响来考虑，作广义上的理解。所谓的“高校处分权”，应当是指学校根据法定事由和法定程序损害受教育权，或者使学生丧失受教育权的权力，是学校对学生受教育权的一种强制性处分。现行法律规定将学籍管理当中的退学管理与学生处分相区分，是因为二者在起因和后果上有所不同。[4] 但是，这种区分并不能否认二者在本质上的相同：具有强制性和使学生丧失或者部分丧失学籍，即改变了原有的学生和学校之间的“在学法律关系”。[5]

与一些其他国家和地区相比，我国的法律并没有具体规定高校处分学生的条件和程序，相反，只是强调高校处分权的实施是法律笼统授予高校的法定职权[6]。高校往往出于良好愿望，出台了诸多加强学籍管理，严肃纪律的规定，而这些内部规定的设定多不规范。并且，高校对行使的处理结果，通常被视为“内部处理”，没有必要的形式、程序，对学生事先不予告知，给予其申诉、申辩的权利。以退学权为例，一位学者具体地描绘了高校处分权的设定不当，可能损害公民利益的诸种情形：

“……首先，在退学权的设定方面主要表现为：(1)设定退学规范的主体层级多且规范的位阶低。前者有中央教育行政主管部门，省一级教育行政主管部门、各高校，后者有如《××省普通高等学校学生违纪处分条例》中有关勒令退学和开除学籍的规定。……(2)设定的主体权限划分不明确，规定之间有冲突。下层位主体超越了上层位主体的权限，下层位规范与上层位规范不一致甚至相抵触。……(3)设定的内容不规范，缺乏程序性规范。突出表现为对受教育者义务的增加或者对受教育者合法权益的限制。……后者如受教育者的被告知权、申辩权、申诉权得不到充分的保障。”[7]

然而，高校擅自出台加强学籍管理的文件和举措，所作的决定超出了国家教委的规定范围，增加了学生的义务，不管合不合法，学校的处分行为都立即生效，而且不违反“空白授权”的法律条款。立法概括性空白授权[8]的缺陷，导致了现实中高校处分权行使的混乱，不尽合理的地方多得让人超乎意料。

以本案为例，对怀孕女大学生做出勒令退学处理的依据，是学校制定的校规校纪中的“道德败坏，品行恶劣”，以及“发生不正当性行为者，给予留校察看直至开除学籍处分”的规定。论者通常都指出学校的这种不分性质、情节轻重、过罚不相当的处分必然导致处理结果的不公正，从本质上说，高校对学生加重义务是高校处分纠纷的根本原因。几乎所有的作者都呼吁受教育权容不得高校处分权的轻易剥夺，对于侵犯公民合法的受教育权的高校处分权坚决不予准许：

“学校让这两名学生退学是违法的。教育部关于《普通高等学校学生管理规定》第63条就明确具体地规定了学生发生了哪些情况可以勒令退学，可以开除学籍。没有提到不正当的性行为，也没有提到品行恶劣，道德败坏。所以说学校根据一种违法的条文对学生进行处理，肯定是违法的。……学校的这一规定本身就违反了相关的法律和行政规章的规定，侵犯了学生的受教育权。”[9]