城市综合防灾与城市建设

城市防灾学

城市综合防灾与城市建设

【摘要】进入新世纪以来，全球各类灾害频繁发生，巨灾多而损失大，城市安全防灾已成为世人关注的主要焦点之一，而安全也成为未来城市的第一目标追求。对城市建设而言，城市防灾的作用显得尤为重要，是保障城市稳定健康发展的前提和基础，是城市规划建设的安全保护措施，是城市走向未来的必要条件。本文将对城市综合防灾规划在城市建设中的作用系统地加以分析阐述，并对中国城市发展过程中防灾方面的缺点和不足提出针对性的建议。

【关键词】综合防灾城市规划城市建设

一.城市综合防灾规划概述

城市综合防灾规划，是指城市在面临越发多样化复杂化的灾害类型时，通过风险评估明确城市的主要灾种和高风险地区，针对灾害发生的前期预防、中期应急、后期重建等不同阶段，制定包括政策法规型、管理型、经济金融保险型、教育型、空间型、工程技术型等全方位对策类型，对城市灾害管理体制进行整合，全社会共同参与规划的编制与实施过程，并对单项城市防灾规划提出规划的基本目标和原则的纲领性计划。

简言之，城市综合防灾规划，实质上是一种有关城市防灾安全的公共政策，它具有公共物品属性；目的是通过多种手段措施，科学应对对城市长期发展有全局性影响的主要灾害类型，降低城市的综合风险水平，提升城市的综合防灾能力，保障城市民众的生命财产安全，促进城市社会经济的可持续发展。

二.城市综合防灾对城市建设的重要性

城市灾害种类繁多，按形成原因可以分为自然灾害和人为灾害，按其表现形式则包括气象灾害（台风、暴雨），地质地貌灾害（滑坡、地震），城市生命系统灾害（包括城市交通运输、通信、能源、给排水工程等的毁坏），生物污染（生物及流行病），核污染。不管是采用怎样的分类方法，除了关注原生灾害本身，更要考虑次生灾害及衍生灾害扩大化问题。2011年3月11日，日本发生了9.0级大地震，通过新闻报道和卫星照片可以了解到：一方面绝大多数民众丧生于次生的海啸之中，而不是原发的地震灾害里；另一方面除了被海啸吞噬的区域几近毁灭，在那些只受地震影响但未被海水淹没的地区的房屋却只是在震中摇晃，强震过后，部分房屋不仅未垮塌，甚至连大的裂缝都没有。大地震深刻地警醒了人

们，使认识到未雨绸缪居安思危的重要性。

现代城市化的高速发展及城市功能的“高级化”使城市灾害更加复杂、隐蔽、危险性更大,传统中的单灾种学科及初级专业教育是难适应此种状况的,所以科学设计高等安全减灾的城市规划知识结构十分必要和迫切。而且只有规划师才能更本质地从城市规划建设之初就为城市安全提供“先天”的空间与容量。这样才能预先规划好严谨的防灾救灾空间系统为防灾提供前提保证,使增强城市的容灾能力成为可能,并提升灾害工作的效率,降低抗灾的经济压力和社会压力。城市规划人才的培养方式与培养内容亟需改进和完善,在培养过程中应加大防灾研究的深度,向台湾,香港,日本等防灾体系较完备的地区和国家学习,优先从防灾的观点出发去建设街区。那么这就要求规划人员深入研究灾害蔓延的大致路径,范围, 可能导致的次生灾害等,并以此为依据,同时结合特有的地形地貌,开创新的防灾减灾理论,在城市规划中加以体现。我国城市规划人员的培养方式多限于课本知识的传授,也有部分学生参与了实际项目的防灾体系规划,但很大程度上是 脑袋 出来的, 譬如避难场所等的布局往往是在满足经济结构体系以外的空地上随意圈出来的地块, 而没有经过对灾难的定量分析后, 将多种方案进行对比得来。这种现象产生的主观原因就是规划人员本身对避难一无所知,对避难场所的概念模糊。因此,应该加强对规划人员的抗灾实战演练,只有反复多次地身临各种灾难现场,才能深刻了解人群面临灾难时的生理和心理反应。以客观地形为前提,通过研究人的行为模式而确立的防灾规划才具有实践操作的意义。

另外, 拓宽视野,广泛涉猎相关学科如安全生产,核污染,环境污染等知识也是非常必要的。了解我国传统救灾思想史, 城市灾害行政学,城市灾害保险体系, 城市综合防灾减灾法规建设, 防灾工程的价值工程分析,现代城市防灾学的理论模型等方面对完善防灾体系都有促进作用。

三.我国城市防灾建设中的不足

按国际《城市规划基本语标准》（GB／T50280－98），城市总体规划指对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施；城市防灾指为抵御和减轻各种自然灾害和人为灾害及由此而引起的次生灾害，对城市居民生命财产和各项工程设施造成危害和损失所采取的各种预防措施。很显然，城市防灾规划是在城市总体规划考虑下的城市防灾功能、城市防灾空间设置等具体规划。城市总体规划虽回答不了城市防灾的细节，但城市总体规划为城市防灾准备了条件，反之只有在总体规划的指导下城市防灾规划才有其位，才能予以实施。据悉，1993年国务院批复的北京城市总体规划是国

内大中城市中首次引入城市防灾概念的总体规划，对于城市防灾有许多条款，但现在看来虽内容针对性不强也欠深度，但作为一种开端是应倡导的。迄今，几乎所有大中城市新近颁布的总体规划中都涉及防灾内容，缺点是尚应规定深度。

从一个城市的社会经济的可持续发展战略讲，城市防灾规划作用很大，它不仅仅是针对城市设施建设的专门问题，还对一个城市发展提供了极为重要的安全保障。在日本，许多大城市城市防灾规划是作为法规要求的，城市设计若不考虑防卫空间，城市园林设计若不能同时兼作可避难空间，城市生命线系统设计若不考虑最大紧急状态下的可靠性备用对策，这样的规划设计是不合格的，这样的建设是不允许开工的。更重要的是，它如同为残疾人服务的无障碍设计一样得到最大范围内的普及。笔者通过城市防灾研究及调研分析，发现在城市规划的意识教育中，安全防灾规划设计尚未成为一种意识，更没成为一种责任。不少在建的大型项目在涉及安全评估时，只考虑消防间距、疏散通道及灭火系统，而对于包括建设项目安全保障的根本如选址、本质性安全设计、安全准则、事故隐患风险评估，最大事故灾害条件下的应急预案等基本不涉及。从此种意义上讲，没有城市防灾规划的城市设计及建筑创作就难说是在促进城市的可持续发展。反之，就很难说不是在形成一种隐患无穷的新“建设性破坏”。

站在新世纪门槛的城市防灾规划无疑在指导思想、性质及功能设置上有一系列新思辨，但作为一个专门规划它至少应包括两个层面的内容：一是城市减灾发展规划，主要解决并限制城市自发状态下发展建设的盲目行为及重复无序状态；二是城市各类项目的开发建设规划，重在要将城市防灾的内容及方法作为开发建设的主要目标纳入其中，使防灾规划与各专项规划成为一项工作，而非“两层皮”。

规划与计划近义，也常被混用，但它们有两个含义：一是描绘未来，规划是人们根据现在的认识对未来目标和发展状态的构想；二是决策，即实现未来目标或达到未来发展状态的行动顺序及步骤的决策。具体讲并同时要体现出明确的目的性、前瞻性、动态性及综合性。本文强调的城市防灾规划，不是单一灾种的规划，而是体现综合减灾思想的综合规划。具体讲，城市防灾规划的基本准则体现在：（1）要按灾害科学选择城市建设用地；（2）要按防灾政策及部署安排城市各项功能用地；（3）创造并构建便捷通畅的城市道路系统；（4）综合开发并认真解决城市地下空间与人防建设用地；（5）认真处理好平时与战时、防灾与建设、应急与备用的关系；（6）按照各项防灾技术法规，视不同场合及对象采取有效防灾措施等。

四.中国城市防灾改进措施