对改进我国公务员分类制度的若干建议(一)

对改进我国公务员分类制度的若干建议(一)

【内容提要】公务员分类制度是公务员制度本质的外在表现形式。目前我国公务员分类制度存在着公务员范围界定过窄、领导职务和非领导职务设置不科学、职务分类不合理等问题，改进和完善现有分类制度，不仅要把公务员分为政务类公务员和业务类公务员，还应该做更进一步的细分。政务类公务员分为职业党务工作者、政府组成人员、政治任命人员和特别职公务员，业务类公务员分为行政管理类、专业技术类和后勤保障类。这些建议有助于推动我国公务员制度的不断完善，提高公共部门人力资源管理和开发的效能。【关键词】公务员分类制度改革国家公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。它构成了20世纪各国公共行政管理以及官僚体制的基石。1993年8月14日，国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），于同年10月起开始施行，经过近十年的改革和完善，国家公务员制度在我国已经初步确立。2001年11月，中国正式加入了世界贸易组织（WorldTradeOrganization,简称WTO），这必然对中国的政治、经济、文化和社会产生广泛而深远的影响。中国的公务员制度如何应对“入世”的冲击，融入世界发展潮流，同时根据我国的现实国情，增强现有公务员制度的活力，提高公共服务水平和政府治理能力，成了令人关注的问题。因为“国际竞争力的核心不是资金和人才的竞争——资金和人才都是可以国际流动的；也不是技术的竞争，而是制度的竞争。从中国长远来看，应该学习的是制度改造。对于这一课题，更需要学

习的是政府。”①]在整个转轨社会的大背景下，各种制度必然会呈现它的过渡性和渐进性。我国公务员制度虽经过这么多年的运行，但仍然很不完善。原有《条例》已不再适应市场经济发展和政府行政环境变化的要求。作为一个与时俱进的现代政府，应该积极顺应新形势，按照建设社会主义政治文明的要求，改进和完善现有公务员管理体制，保持公务员队伍的活力。本文针对目前的公务员制度在分类管理中的问题提供若干建议和设想。一、现行国家公务员分类制度的存在的问题《条例》从制定至今已有近十年，这期间，我国的市场经济得到长足发展，加入了世界贸易组织，政府行政环境发生了很大变化，现行公务员分类制度的问题逐渐暴露出来：1、现行公务员范围界定过窄世界各国对公务员的范围限定不尽一致。总体来看，存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要是政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察院以及国有企业、事业单位的工作人员。在我国，《条例》中对公务员范围的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一范围不包括中共党委、人大、法院、检察院、政协以及公营事业单位和社会团体的工作人员。但是，我国又规定，各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派和工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关参照《条例》执行、管

理。②]这样的规定，明显不够妥当。其产生的突出问题是，根据目前的规定，只有“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”才是国家公务员。这就是说，其他各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等组织的工作人员有不同于国家行政机关工作人员的本质特征，应该分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，这些组织“参照公务员制度执行”，这就使现行的公务员范围划分（各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员）失去意义。实际上，这些机关都是掌握国家公共权力、提供公共服务的组织。就这一点来说，是相同的。2、领导职务与非领导职务分类不科学我国公务员的分类方法，在历次草案中均分为政务类和业务类两大类，但是，在其后颁布的《国家公务员暂行条例》中，却修改为：“国家公务员的职务分为领导和非领导职务。”这明显是迁就了传统的国家干部人事管理制度。在实施初期，这种分类的确解决了不少德才表现好、参加工作时间长的国家工作人员因领导职位数量少而在职务上难以晋升的问题，有利于调动公务员的积极性。随着公务员制度的进一步发展，这种分类方法却引起了一系列的问题：一方面，在现实生活中，有的地方局级调研员参加局级领导办公会议，分管一部分工作，被视为局级领导班子成员。但是，有的地方，局级调研员既不参加局级领导办公会议，也不分管工作，只是享受局级领导的工资、福利待遇。更有甚者，把非领导职务视为提高干部待遇的手段，千方百计向上级索要设置非领导职务的名额。③]这完全违背了公务员制度的基本精神。另一方面，非领导职务

设定的名称也不太合适，比如主任科员、调研员、巡视员，人们往往望文生义，通过字面意思理解该职务的权能，而搞不清楚他们到底是负责什么工作的，事实上，许多局级调研员、巡视员是负有重要责任的高级公务员。一方面，这种名称不能满足公务员高层次的心理需要，不利于调动他们的积极性；另一方面，公众也容易对这些公务员职务名称产生误解，从而影响政府为公民服务。根据中共十三大确定的政务类公务员和业务类公务员分类方法，从《条例》中可以看出，政务类公务员相当于我国宪法规定的“各级人民政府的组成人员”。如根据《宪法》第86条和《国务院组织法》第2条的规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，国务院各部副部长以及下属的各司、厅、局、处的正副职都不是国务院组成人员。地方政府的组成也大致如此。另外，政府组成人员和非政府组成人员在任职条件、产生方式、管理机构以及绩效评估等方面都有很大的不同。《条例》第一章“总则”第五条又规定：“国家公务员中的各级人民政府的组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。”这实际上还是将由人大产生和任免的各级人民政府组成人员另行管理。3、职位分类不合理分类是管理的基础，没有科学的公务员分类就没有科学的公务员管理。在我国，《条例》第三章第八条规定：“国家行政机关实行职位分类制度。各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、