从制度经济学的视角看校企合作体制机制创新

从制度经济学的视角看校企合作体制机制创新
[摘要]创新校企合作办学体制机制，关键在于优化校企合作的制度环境。

文章从“制度”这一基本问题出发，阐述了制度经济学关于制度的内涵与构成等基本概念，运用制度经济学相关理论，分析了目前高职院校校企合作中存在的各种制度性障碍，提出了校企合作体制机制的制度创新。

[关键词]制度经济学制度校企合作制度障碍制度创新
一、新制度经济学的基本分析框架
从方法角度看，制度经济学就是用西方主流经济学的方法来分析制度，通过成本—收益分析来判断一个制度是否有效率，可以帮助人们判断制度变迁的方向，提出制度变迁的政策建议。

新制度经济学理论很多，本文仅就所分析的问题简要引入如下分析框架：
1.制度的内涵。

关于制度的定义，许多经济学家从不同角度给出了一系列回答。

凡勃伦认为，制度是一种由人们心理动机和生理本能所决定的思想习惯或精神状态。

康芒斯认为，制度是集体行动控制个人行动。

诺斯认为，制度是一系列被制定出来的规则、秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。

2.制度的构成。

制度经济学认为，制度由正式制度、非正式制度和实施机制三部分组成，其中，正式制度是指人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的具有普遍约束力的各种行为准则，包括宪法、法律、规章和产权等规则。

非正式制度是指人们在长期的社
会生活中逐步形成的，并得到社会认可的一系列非正式约束的规则，包括习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、行为惯例等意识形态规范，是对人们行为的不成文限制。

实施机制是指有一种社会组织或机构对违反规则（制度）的人做出相应惩罚或奖励，从而使这些约束或激励得以实施的条件和手段的总称。

3.校企合作体制机制。

校企合作体制机制是指国家在一定的政治、经济、文化制度下而确立的高职院校办学形式、层次结构、组织管理等相对稳定的运行模式和规定，包括高职院校的行政管理体制、办学体制、投资体制、高职院校内部管理体制和运行机制等。

从广义上讲，体制和机制都属于制度范畴，既相互区别又密不可分。

制度制约体制与机制，同时，体制与机制又对制度的巩固与发展起着积极的促进作用。

二、现行校企合作体制机制的制度障碍
1.校企合作的“正式制度”体系缺乏强制规范效力。

（1）现有职业教育法规不能有效引导校企合作的深入开展。

职业教育法规是国家权力机关和行政机关制定和发布的有关职业教育方面的规范性
文件的总称，是国家管理职业教育的一种重要手段。

中国政府先后制定并出台了教育法、职业教育法、高等教育法、教育改革和发展规划纲要等一系列法律法规，起到了为职业教育保驾护航的作用。

但从这些法律的内容和关系、力度来看，还存在一些不足：一是现有法律属于较高层次综合性的法律，缺乏对校企合作具有指导作用的具体性和专门性的政策条文。

二是从法律调整关系来看，主要在
于调整职业教育内部关系，缺乏调整职业教育外部关系的法律条文。

三是法律调控力度不大，缺乏严格的法律约束。

四是相关配套法律不完善。

这些法律上的漏洞和不足影响了校企合作的深入开展，造成高职校企合作在实施过程中出现诸多问题，实施不力，效益不高。

重要原因就在于缺乏具有强制规范效力的规制体系。

（2）落实校企合作缺乏政策措施和有力支持。

由于法律调整的有限性和滞后性，即使有了法律，实践中具体部门仍然要制定政策。

因为普适的抽象的规范法律，只有通过具体的针对性的具有操作性的专门政策才能得到贯彻和落实。

目前，校企合作的政策缺乏主要表现在激励—约束政策与管理制度两个方面。

从政策方面看，缺乏鼓励职业教育对产业协调发展的产业政策，没有将职业教育纳入当地产业发展的规划中统筹考虑；缺乏鼓励校企合作的优惠政策，如地方政府对高职教育的财政投入没有刚性约束；对参与校企合作的企业给予的税收优惠政策没有得到执行和落实，甚至参与合作的企业连必要的成本都没有得到补偿；支持校企合作的金融政策几乎空白；高职学生顶岗实习、就业时的津贴和保险制度尚未明确；职业资格准入制度和劳动预备制度没有得到强制执行。

从管理制度方面看，高职院校和企业各自现有的人事管理和分配制度不利于校企合作的
深度融合和衔接，技能型人才的社会价值和贡献得不到应有的承认和尊重；社会现有的人才评价体系和标准不利于校企合作的机制建设；高职院校现有教学运行制度制约着校企合作的深入、持久开展。

根据教育部职业技术中心研究所余祖光主持《职业教育校企合作的
机制研究》课题中披露的对江苏、北京、天津等地135家企业和学校调研情况看，70%以上被调查的企业和学校认为缺乏政策引导，40%以上认为企业利益得不到保证，缺乏合作积极性，60%的被调查学校感到缺乏合作机制。

2.校企合作缺乏良好的“非正式制度”土壤。

制度经济学认为，正式制度安排是决定选择约束的一小部分，人类生产生活的大部分空间要靠非正式制度约束，非正式制度的安排会影响正式制度的绩效。

在我国，受儒家传统文化影响，社会对高职教育持轻视态度，对高职院校存有偏见。

从家长和学生方面看，家长和学生对普通高等教育普遍认同度高，把选择职业教育看成是无奈的选择。

调查显示，在大城市，70%的家长希望孩子拥有研究生以上学历，只有4%的家长愿意让孩子接受职业教育。

从企业角度看，我国劳动力市场总体上仍处于买方市场，“就业准入制度”的缺失，滋长了企业无偿用人的思想，企业普遍存在“搭便车”心理，为了降低人工成本，不愿进行职业教育与劳动资源的投资；企业高技能型人才流失现象较为严重。

据对扬州某大型制造企业的调查，该企业培养的20名高级技师，仅一年后就流失12名；社会整体就业环境，重视学历而不是重视能力；企业存在短期行为，把校企合作作为解决用工困难的手段，缺乏长期参与的动力；部分企业把实习生当作廉价劳动力，缺乏应有的指导和管理，影响校企合作的实际效果。

从高职教育自身看，职业院校服务企业的能力不强、对企业吸引力不高，是制约校企合作的主要因素。

由于人才培养模式的陈旧、教学内容和
教材的落后，实践教学的缺乏，教师技术服务和研发能力有限，培养的学生不能满足企业的实际需要。

市场经济条件下的校企合作，本是一种互利共赢的平等合作，如果一方的实力太强或太弱，都会使双方的平等地位失衡，合作也就难以为继。

3.校企合作的实施机制有待完善。

高职院校是一种典型的利益相关者组织，不仅要充分调动政府、管理者等参与，而且要激励行业、企业以及其他社会中介组织参与高职院校办学实践。

目前，企业参与校企合作的积极性不高，校企合作存在“剃头挑子一头热”的现象，企业参与校企合作的热情和动力明显不足，合作不畅、效益不高。

究其原因，主要在于制度设计中，未充分意识到利益共赢在合作中的基础性导向价值，忽略了行业企业等重要利益相关者的性质、特点分析，忽略了企业作为重要利益相关者的主体地位和利益诉求，忽略了企业在校企合作中的权利与义务，缺乏吸引和调动企业参与校企合作的互惠共赢的利益机制、明确的激励和约束机制以及切实可行的运行机制，企业缺乏参与合作的内在动力。

三、校企合作体制机制的制度创新
1.强化职业教育政府主导制度。

制度经济学认为，政府是一种具有垄断权的制度安排，政府的主要职能有四项：最大的制度供给者、产权界定和保护者、第三方实施者、不同利益集团关系的协调者。

校企合作是一项涉及政府、行业、企业、学校和社会的系统工程，不仅涉及制度安排、产权界定，也需要对不同利益集团的关系进行协调，对制度的执行和实施进行监督，等等。

上述职能的实现和履
行，只有也唯有政府堪此重任，因此需要政府在校企合作制度创新中发挥主导作用。

因为政府是社会制度的主要供给者，可以为校企合作提供法律和政策保障。

当前最需要政府做的工作有以下两点：（1）政府应完善校企合作教育的正式制度。

西方国家经验表明，法律支持是产学合作得以成功实施的重要保证。

建议政府修订、完善《职业教育法》，通过制定法律明确高职院校和企业在人才培养中的双主体地位，明确企业在人才培养工作中应承担的责任与义务；明确行业协会职责，建立行业职业教育和培训基金，鼓励企业参与职业教育和培训；实行企业按照一定比例提取教育培训经费的规定，并确保专款专用；要切实执行国务院有关文件中“教育附加费20%～30%应用于职业教育”的规定。

建议制定国家层面的《企业职业教育章程》《促进校企合作办学法规》，以明确职业院校权利与义务、鼓励和强化企业社会责任、落实扶持促进校企合作政策、建立预防和妥善处理实习生发生意外伤害机制，等等，促进校企合作长效机制的建立。

作为全国制定的第一部职业教育校企合作地方性法规，《宁波市职业教育校企合作促进条例》为我们提供了一个成功经验和做法。

（2）政府大力营造有利于校企合作的非正式制度文化。

文化本质上是一种价值观，人的认知和行为无一不受到其信奉的价值、观念影响。

目前，政府要大力营造有利于校企合作的非正式制度文化，就是要不断推行和提倡新型核心意识形态及主流文化，包括两点：一要正确理解职业教育的本质和内涵，提升职业教育的理念，深刻认识职业教育的历史使命。

二要不断提升和普及职
业教育的价值观，弘扬敬业、刻苦学习、钻研技术科学的现代职业精神；进一步提高技能型人才的劳动待遇和社会地位，让群众实实在在看到职业教育在改善自己生活、提高生命质量中的作用；在全社会营造尊重普通劳动者、重视技术技能、支持职业教育发展的良好氛围，为校企合作创造良好的制度文化。

2.建立职业教育行业指导制度。

从经济发达的国家经验来看，行业协会是各个国家行业信息的集散地，是各种行业技术标准、游戏规则的制定者，甚至成为国家制定产业政策的主要参谋和建议者。

行业是企业组织的代言人、协调者或规划者，是企业与学校、企业与政府的“桥梁”和“纽带”。

如何建立成熟的行业协会是校企合作中亟须思考的问题。

思路有三点：一是建立教育和不同行业之间的对话机制；二是以行业教学指导委员会的形式把校企间的对话的机制通过组织的形式固定下来，直接让行业参与到“教学指导、实习指导、教材指导、评价指导、规划指导、教师队伍指导、人才需求指导、专业布局指导”当中去；三是通过建章立制把校企合作制度化。

国内首个由政府和行业牵头制定的职业教育校企合作制度——《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》为我们提供了很好的借鉴。

3.完善职业教育企业参与制度。

企业是校企合作的重要主体，校企合作的成败关键在于调动和保护企业参与办学和育人的积极性，各级政府应充分发挥自身的职能作用，制定和完善财政、税收、金融等政策体系，通过政策导向对企业进行引导和激励。

在财政方面，
坚持高职教育的公益性和普惠性，切实履行政府发展职业教育的职责，加大职业教育经费资源整合和统筹力度，多渠道增加职业教育经费投入。

建立刚性财政预算约束制度，确保各级地方政府的财政性教育支出达到当年gdp的4%；建立高职生（特别是地方性市属高职院校）和中职生的生均拨款制度，并根据不同区域发展需求适当提高职业院校生均经费标准；将高等职业学校财政预算纳入普通高等学校系列；逐步推广国家示范性高职院校生均预算内拨款标准达到本地区同等类型普通本科院校的生均预算内经费标准的做法。

在税收方面，税务部门应该根据新颁布的《企业所得税法》及其实施细则，针对愿意提供实训、实习基地、接受学生实习的企业，制定相应的税收减免办法，适当减免企业教育附加费，分担企业接纳学生实习实践的经济成本；对于企业发生的职工教育经费支出和用于职业教育事业的公益性捐赠支出，可以按照国家规定在计算企业应纳税所得额时扣除；企业委托职业院校开发新产品、新技术、新工艺发生的研究开发费用，可以按照国家规定享受企业所得税优惠。

在学生顶岗实习方面，建议将中等职业学校推行的学生实习责任保险制度扩展到高职院校。

4.建设现代职业学校制度。

笔者认为，所谓现代学校制度是新制度经济学和现代企业制度的有机融合，是特定含义的制度创新。

在我国，公立高职院校处于绝对地位的现实背景下，建立现代职业学校制度具有特定的含义，即所有权与管理权相分离的现代治理模式，是基于产权改革基础上的职业教育制度创新。

借鉴国有企业产
权制度改革，最成熟最普遍的形式是股份制。

股份制将是现代职业院校制度的主要组织形式，是高职资源配置的一种新探索，采取股份合作制或股份制企业集团形式，让政府、企业、教师个人参股、持股，成为学校股东，股东通过持股结成利益共同体，共同关注学校产权界定和产权收益，在举办者、管理者、执行者之间建立制衡机制。

实行股份制改革的院校，必然进行校内管理体制改革，通过组建董事会、监事会、股东大会组织，规范内部运行机制，建立起一种产权明晰、权责分明的管理制度。

通过将市场机制引入高职院校内部，以此来推动高职院校依法办学和自主管理及民主监督机制的建立，从而降低办学成本，提高办学效益。

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