地方政府公共政策制定和执行的有效思考

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SCIENCE &TECHNOLOGY INFORMATION 2010年第25期●公共政策是指公共权力机关在对社会公共利益进行选择、综合、

分配和落实的过程中并依据特定时期的目标、经由政治过程所选择和

制定的行为准则。影响公共政策有效执行的因素主要有公共政策本身

的因素、政策执行者的因素、政策目标群体的影响力因素。相应的对

策：制定良好的公共政策、调整政策执行者的利益倾向、加强对公共政

策执行的监督、提高公共政策执行者的素质、从多角度调节目标群体

等等。

1影响公共政策制定与执行的主要因素

1.1公共政策本身的因素

1.1.1公共政策合法法程度。公共政策的合法性主要是指制定和执行

公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不

能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和

执行必须置于法律和公共的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和

不规范性，保证政策本身的合法性“政策合法，就能直接获得合法地位

和权威”。事实上，只有合法的公共政策才具有约束力。

1.1.2公政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决

策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展回来，体现决策对环境的

要求。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策

方案的科学性越强，执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。可

以说，公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。

1.1.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本

身的灵活性，实际上，即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有

超过者和不及者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调

性和变通性。然而，公共政策作为社会行动的规范，具有原则性和刚

性，所以公共政策的弹性必须有个度，以防止政策目标弹性空间过大

和目标模糊多变，避免执行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策

所导致的政策执行低效。

1.2政策执行者的因素

1.2.1政策执行者的利益倾向性。公共政策最终靠人去执行和实施。

然而，政府机构及其人员事实上都存在着一种作为“经济人”的自利倾

向，政策执行者在政策执行过程中进行着成本和收益预期，如果在政

策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人收益与他人收益之

间存在差距，就会产生相对剥夺感，这种利益受损的心理直接导致执

行中政策规避的产生。同样，对于行政机构来说，如果政策与它所期望

的东西不相符或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东

西或者试图改变既定措施的内容。当执行者千方百计使政策的执行效

果偏向自己的利益取向时，就可能时原有的决策达不到既定的目标，

直接影响政策的有效执行。

1.2.2执行者的素质高低程度。公共政策执行者的政策水平、行为意

向、工作态度、知识结构和组织能力等构成了影响和制约公共政策执

行的重要因素。公共政策执行的素质障碍主要表现为：一是对政策精

神理解不透，学习不够，领会不够，领会不准，因知识水平有限，对中央

和上级的有关政策浅尝辄止，不求甚解，使政策执行不能与实际情况

相适应；二是对政策贯彻不及时，行动迟缓，消极待命，思想道德素质

低下，对专业性、技术性很强的公共政策不能有效的贯彻执行，从而产

生公共政策执行者的行为近视，思维滞后，执行僵化。

1.2.3政策目标群体的影响力因素

政策目标群体泛指由于特定的公共政策决定而必须调整其行为

的个人或群体，是公共政策直接作用的对象。目标群体对待既定的公

共政策在态度和行为上是否服从和接受，是政策能否得以有效执行的

关键。一般而言，目标群体服从和接受公共政策，政策执行就会顺利进

行，取得预期政策效果。反之，该项公共政策执行会遭遇极大的阻力，

执行过程困难重重，执行的有效性必然降低。

2提升地方政府公共政策执行力的对策2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必须合法化。政策制定的制度程序规范化是政策制定过程合法化的保证。其次，公共政策制定过程公开化。这是政策制定规范化的内在要求。第三，增强公共政策制定中的民主化。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化，它追求社会平等，强调公众参与，广泛集中民智。最后，要加强公共政策执行的成本与收益分析。这有利于提高效益，尤其是经济效益。2.2调整政策执行者的利益倾向。首先，要充分利用政策执行者的积极性和主动性全力推动对其自身有利的政策执行。其次，要尽量避免依靠那些受到政策不利影响的执行者去执行政策。一方面，通过转变政府职能，使政府从原来的复杂利益关系中脱离出来，真正置身于社会公共事务管理者的位置。另一方面，不断完善国家公务员制度，建立公务员管理机制，形成有关公共政策执行者的独立完整的管理体制，避免他们受到某些不当利益因素的干扰。2.3加强对公共政策执行的监督。公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础，但合法化的公共政策并不能自动得到有效执行，所以在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制和责任机制。首先，增强政策执行活动的透明度。其次，强化国家权力机关的监督职能。要通过健全体制，从制度上保证作为国家权力机关的各级人大不仅形式上有职而且实质上有权，进一步落实和完善相关法律法规，为人大有效地履行其监督政府的职能提供更为完善的法律保障。第三，保证专门监督机构的独立地位。使监督机构真正获得超然地位，从根本上建立独立运行的监督机制，独立行使监督权。第四，落实和完善各项社会监督制度。必须加强社会监督方面的立法，尽快制定相关法律法规，确保社会监督权力在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。2.4提高公共政策执行者的素质。要提高公共政策执行者的思想政治素质，增强大局观念，强化自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭。这就要求提高公共政策执行者的专业技术水平，提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定执行计划的能力，提高政策执行的实践能力。要求增强实际工作的经验尤其是处理公共关系的经验，增强吃苦耐劳，不怕挫折，不怕失败的心理素质，能正确地预测“危机”，随机应变和积极进取地执行公共政策。2.5从多角度调节目标群体。目标群体也是利益群体，也想追求自身利益的最大化。要想让目标群体接受政策，顺畅执行政策，一方面加大进行适当补偿和强制之外，更重要的是进行政策宣传、解释，使合法化的、科学化的政策的可接受性高。同时，强化目标群体的政治社会化程度。任何国家都要通过家庭、学校教育、大众传媒等渠道使人们完成有利于该社会制度的社会化过程。成功的政治社会化能扩大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。【参考文献】［1］伍启元.公共政策：上[M].台港：商务印书馆，1985.［2］张金马.公共政策分析[M].北京：人民出版社，2000.［3］王福生.政策学研究.四川人民出版社，1991．［4］A ·阿尔蒙德.比较政治学.上海译文出版社，1987.［5］[美]威廉·N ·邓恩.公共政策分析导论[M].谢明，等，译．中国人民大学出版社，2001.［责任编辑：常鹏飞］地方政府公共政策制定和执行的有效思考

林开

（中共福州市委党校教务处福建福州350009）

【摘要】地方政府公共政策制定和执行是在复杂社会系统中进行的复杂活动，其有效性经常会受到某些因素的影响，使得公共政策付诸实施后，并不尽然取得预期的政策效果，反而造成政策执行走样，甚至导致政策执行失败。因此，研究公共政策制定和执行中存在的问题并提出相应的对策具有十分重要的意义。

【关键词】公共政策；制定；执行；有效性；提升

○高校讲坛○110