论地方政府公共政策执行力的提升

2009年第2期下半月

·总第422

期学术园地

XUESHUYUANDI

政

策执行是将政策所规定的内容转化为现实的过程和唯一途径。地方

政府公共政策执行力，是指地方政府达成既定公共政策目标的能力与力度。政策执行力的高低关系到国家的兴衰成败、政权的巩固以及统治的合法性。

公共政策的执行力不足主要表现为政策没有及时准确的得到落实。地方政府政策执行力弱化主要表现为：

（一）执行失真。“公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员执行的法律和法规。”[1]（4）政策具有权威性和规定性，保证政策执行的全面性、准确性，是政策执行的基本和最重要的原则。但实践中，地方政府在政策执行中扭曲、改变政策本身的内容，导致政策失真的现象大量存在，导致政策无法真正得到贯彻落实。具体表现为：曲解执行，指地方政府对政策原来的精神实质或内容有意曲解，做出符合自己利益的解释；替换执行，即地方政府制定与上级政策表面相一致，实际相违背的实施方案，替换原有的政策；附加执行，指地方政府在政策执行的过程中，常附加一些原政策目标所没有的内容，将本不可行的事情变为可行之事，影响政策目标的实现。

（二）执行乏力。把工作落到实处，追求效果和成功，是政策执行的又一重要原则。政策在执行过程中是否停留在口头上，是否虎头蛇尾，是否到位，都关乎着政策执行力度。地方政府政策执行的力度不足主要表现为：拒不执行：即软拖硬抗，故意不执行；象征性执行：即对政策执行采取消极态度，只是开开会、发发文，做做表面文章，没有真正贯彻落实；截留政策：即政策在自上而下的贯彻执行过程中，被中途截留，政策的精神和内容层层递减，传达不到政策对象和相关利益关系人那里去；运动式执行：即政策

执行缺乏长效措施，主要靠领导或上级推动，领导重视和检查时，就投入大量人力和物力，突击执行，其它时间则任其自然。

（三）执行低效。公共政策的创立者拉斯韦尔认为，公共政策是对于时间和空间都极其敏感的学问，是对特定时空环境中政策问题的解决方案，一旦超出特定的时空范围，即使再科学再完美的

政策在效力上也可能会大打折扣，甚至失效。因此，政策执行的速度也是衡量政策执行力的一个重要指标。一般来说，公共政策一旦出台，就要求立即贯彻执行。但现实中，由于政策执行过程繁琐，执行者缺乏时效观念、官僚主义严重、效率低下等原因，政策执行疲沓、实施缓慢在某些地方可常常见到。有些地方政府或部门在执行政策中存在依赖意识和惰性心理，“上级推推、下级动动”，“上级不推、下级不动”，甚至有的畏难、畏险，推也推不动，政策执行缺乏时效性。

地方政府公共政策执行力不足的原因：一是主观上无心执行，即对公共政策执行重视不够或出于对地方利益的保护不愿意执行或是缺乏执行的决心和毅力。二是客观上无力执行，表现为缺乏政策执行的条件和能力。具体来说，主要有五个方面原因：

（一）“执行”的理念缺乏。公共政策的执行是一个复杂的过程，难免会遇到各种困难和问题，这就需要政策执行者有执行的勇气和决心，排除障碍、克服困难。但当前，一些地方政府在政策执行中，犹豫观望、拖泥带水，见责任就推见困难就绕，主要原因在于政府组织缺乏“视执行为使命”的理念，执行人员的执行责任心不强，执行意识淡薄，对执行根本不放在心上。同时，我国各级政府组织内普遍存在着不利于提高执行力的官僚

组织文化，自我保护、不负责任、怕负责任，凡事都要“请示汇报”“研究研究”，消极应付，认为“多一事不如少一事”，使得一些执行任务久拖不决，严重影响了政

策的执行力。

（二）地方利益至上。新制度经济学认为，政府也是“经济人”，不同层级政府之间、不同部门之间乃至政府工作人员与政府部门之间都存在着各自的利益追求。在公共政策的运行过程中，政策的参加者都力求获得最大利益，把自己的损失减少到最低限度。这样，“利益”就成为政策运行过程的驱动力，地方政府总从地方和部门利益的最大化出发，对待公共政策。正如学者张金马所说：“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策执行者之间出现一个利益‘过滤’机制。下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换”。

[2]（433）

中央与地方的利益矛盾以及地方政府的本位主义，是导致地方政府不愿执行某些政策、执行不力的深层原因。

（三）执行资源短缺。公共政策执行资源指的是政府在执行公共政策过程中所需要的各种资源，包括物质资源、人力资源、信息资源等。充足的资源是政策执行的基础和保障。政策执行中，没有充分的物质基础和人力资源，政策执行就会捉襟见肘，难以维继；缺乏必要的足够的信息资源，政策执行者不仅很难制定出正确可行的行动计划和实施策略，也难以对政策执行过程实施必要的控制。政策执行资源不足是影响地方政府执行力的客观因素，特别是一些欠发达地区，资金和人员的短缺严重影响着地方政府公共政策执行力的发挥。

（四）执行能力平庸。政策执行是由解释、组织、实施等一系列行动构成的，执行者需要认识、分析、判断、组织、决断、协调等综合的能力。政策执行者的能力水平与执行力成正比，能力水平高的

◆杨

芳

一、地方政府公共政策执行力不足的表现

二、地方政府公共政策

执行力不足的原因

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执行人员能够迅速把握政策的精神实质，快速把政策转化为行动并能根据具体情况灵活而有效地推进政策，实现政策目标。如果能力平庸，即便有执行的愿望也无力有效地执行政策。实践中，由于缺乏必要的知识和能力，有些地方政府不能准确理解上级的意图和政策的精神，导致政策“走样”、“变形”；有些地方政府缺乏有效的执行技巧，执行方法简单机械、粗暴野蛮，造成执行的偏差和扭曲，不仅不能解决政策问题，反而激化社会矛盾。

（五）执行过程的监控不力。政策监督是检查政策运行情况，纠正政策运行偏差，保证政策达到预期目的的重要措施。目前，政策执行过程的监督普遍存在“弱监”、“虚监”、“漏监”等现象，特别是自上而下的监督不到位，往往上级只是发一个文件，做一些规定，没有后位跟踪监督。即使有检查，很多时候也是流于形式，只是听听汇报、看看材料，并不深入到群众和实际生活中去，结果往往是你好、我好，大家都好，没有真正起到检查纠正的作用。即便是检查出来下级在执行过程中有什么问题，也只是口头批评，很少严厉的处罚措施。结果，下级政府要么敷衍了事不执行政策，要么做足表面功夫，政策执行中的各种变异行为得不到有效遏制，从而影响执行效果。

温家宝总理在2006年的政府管理创新会议上指出，“执行力是政府工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况，也会使政府的公信力受到损害。”[3]（6）提升地方政府公共政策的执行力，已成为刻不容缓的任务。

（一）培育执行力文化。执行力文化就是把“执行力”作为所有行为的最高准则和终极目标的文化。培育浓厚的执行力文化氛围可以为提升政策执行力提供潜在的文化思想动力。各级政府可借鉴企业“执行文化”建设的有益做法，加强政策执行文化建设，通过树立典范，加强宣传，弘扬先进，培育先进的执行理念，营造积极向上的执行力文化氛围。首先，地方政府要树立“马上执行”的理念，使每位政府工作人员有明确的“执行”意识，崇尚“执行”，从被动的“要我执行”转

变为“我要执行”、“我乐意执行”。其次，

要培育工作人员注重执行落实的理念，

培育求真务实、一丝不苟、雷厉风行、一

抓到底的工作作风，努力提高执行工作

的成效和质量。

（二）弘扬公共精神。赫尔灵指出，

“公共利益是指引行政人员执行法律的

标准”，[4]（78）政府是为了反映、表达、满足

绝大多数人的利益需要而存在，而不是

为了满足某些地方、某些阶层、某些团体

或部门的利益而存在。政府代表公共利

益进而维护公共秩序，是其公共精神的

重要体现。有些地方政府只顾局部利益，

不顾公共利益，导致政策无法贯彻执行，

实际上是地方政府公共精神缺失的体

现。为此，地方政府要大力弘扬公共精

神，培养政策执行者的公共意识，要求政

策执行者超越宗族利益、地方利益、阶层

利益、集团利益等，从社会公共和长远利

益出发执行公共政策。

（三）拓展执行资源。政府执行资源

在很大程度上影响着政策执行力的强

弱。充足的经费以及优良的物质设备供

给，是公共政策有效执行的必要投资和

重要手段。对公共政策的执行而言，经费

一般都来自财政拨款，但在政府财力有

限的情况下，可充分利用社会资源，广泛

吸收社会资金。人力资源是公共政策执

行的重要保证。过去，公共政策的执行主

要靠地方政府工作人员。但在今天多元

治理格局下，地方政府应将各类民间组

织、群众性组织和公众作为政策执行的

重要资源，最大效度地发挥这些人力资

源在政策执行中的作用，将贯彻政策的

行为变成群众的自觉行动，减少地方政

府政策执行的阻力和压力。当前社会资

讯发达，信息是政策执行中不可缺少的

资源。地方政府要拓宽信息来源渠道，加

强信息管理，避免信息失真，随时了解政

策执行情况，实时调整政策执行方案，保

证政策执行的效力。

（四）提高执行能力。优化政策执行

者的能力是提升政策执行力的重要途

径。具体来说，着重提高三方面的能力：

1、政策的理解力，认同和理解政策内容

和精神实质的能力。执行者全面、准确地

理解政策内容，是忠实地执行政策的前

提。2、政策组织力，即整合各方面人力、

物力、财力，将政策贯彻实施的能力。政

策执行者，要系统整合、科学规划、合理

利用各方面资源，以发挥其最大的效能，

达成政策目标。3、政策创新力，即执行者在

坚持政策原则性基础上根据实际情况灵活

变通地执行政策并取得实际成效的能力。

地方政府不是政策的“传声筒”，要根据不同

时间、对象、地点、条件、需要灵活、创造性的

执行政策，才能取得预期效果。

（五）加强执行监督。美国行政学者

威廉·N·邓恩说过，“监测有助于确定项

目执行人员、官员以及其他利益相关者

是否按照立法者、管理机构和专家组所

制定的标准和程序开展行动”[5]（20）因此，

公共政策的执行要建立完整的监督体系

和全方位、多层次的监督网络，通过对地

方政府的执行过程进行科学、有效的监

督，使政策执行者的行为受到严格、规范

的制度约束，即时纠正执行过程中出现

的各种各样的偏差，以督促行。同时，强

化责任追究，加大惩罚力度，对于政策执

行不力、效率低下、执行失误，特别是违

背政策、对抗政策等行为，要追究当事

人、主管领导的责任，并给予严厉的惩

处，使政策执行者直接对执行结果负责，

促进其忠实而又创造性地执行政策。

参考文献：

[1]伍启元.公共政策（上）[M].台港:商务印

书馆，1985.

[2]张金马.公共政策分析[M].北京:人民出

版社，2000.

[3]温家宝2006年9月4日在加强政府自

身建设推进政府管理创新电视电话会议上的

讲话，见《加强政府建设，推进管理创新》[J]，

《中国监察》2006年第18期。

[4]Herring,E.Pendleton.Public Administra-

tion and the Public Interest.InClassics of Pub-

lic Administration,edited by Jay M.Shafritz and

AlbertC.Hyde[M].Fourth ed.Fort Worth:Har-

court Brace College Publishers,1997.

[5][美]威廉.N.邓恩.公共政策分析导论

[M].谢明等译，中国人民大学出版社，2001.

（作者系广州大学公共管理学院教

师。本文系广州市社科规划课题《地方政

府有效执行中央政策研究——

—以广州市

为例》和全国联校课题《国家助学贷款政

策在经济发达地区执行效果研究》的阶

段性成果。）

责任编辑/艾武

三、提升地方政府公共

政策执行力的对策

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