我国地方政府公共政策执行力存在的问题及治理对策研究

我国地方政府公共政策执行力存在的问题及治理对策研究

作者：王伽硕

来源：《世界家苑》2018年第07期

摘要：从系统论的视角分析我国地方政府执行力存在的问题及其原因，可以认为，解决地方政府执行力问题是一项系统工程，必须多管齐下，进行综合治理，为此，应从加强政府执行力建设的高度通盘考虑，以提升执行主体素质，保障执行资源配置，健全执行体制，改进执行方式方面全面推进以切实提高我国地方政府公共政策执行能力。

关键词：公共政策；系统论；地方政府

当前我国地方政府公共政策执行过程中仍然存在着这样那样的执行力问题，主要表现为：自行其是，替代式执行；寻找借口，敷衍式执行；夹塞搭车，附加式执行；本位主义，选择式执行；形式主义，象征性执行；教条主义，机械式执行；作风拖拉，被动式执行；不计成本，低效益执行。本文拟从系统论的视角分析政府执行力问题产生的原因，并提出必须多管齐下、全面推进，方能收到实效之治理对策。

一、引言

公共政策是政府为了解决公共问题，合理选用政策工具，综合考量政策环境等各项因素的基础上作出的在实践层面和理论层面具有可行性，科学性的政策建构。公共政策要想发挥出其预期的效力，有效地解决社会问题，提高人民的生活质量，不仅其自身建构要具备科学合理性，可行性以及针对性，更需要良好的政策执行主体高效准确的贯彻执行，如果政策在执行过程中出现问题，不仅不能使政策发挥出其预期的效力，有效解决公共问题，增进人民福祉，相反很有可能会严重损害人民的利益，从而背离政策制定的初衷。地方政府是我国政府体系中的重要组成部分，是中央政府管理體系在地方的延伸，也是中央各项政策贯策执行的主力军。虽然地方政府在整体目标上与中央政府具有高度的一致性，但是地方政府也有其自身利益的存在，这些利益既是执行政策的动力，也可能成为地方政府执行政策的困难和阻力的根源。在政策的执行的过程中，地方政府往往只顾及自身狭隘的利益而忽视公共利益。当前我国地方政府中仍然存在着各种各样的执行力问题。

二、地方政府政策执行力问题产生的根源

（一）公共政策本身制定的不合理

政策制定的短视性。地方政府某些官员在地方狭隘利益以及一味追求政绩的影响下，缺乏统筹思考，高瞻远瞩的战略眼光。制定政策时倾向于短期内能够立竿见影的政策，他们在制定

政策时往往忽视地方实际情况，不能从长远可持续发展角度思考问题，盲目追求那些短，平，快的政策。这些政策短期内往往可以取得明显的效果，成为某些官员晋升的政绩资本，但是这些政策往往没有经过科学系统的论证，脱离地方实际，长远来看不仅不会促进地方健康发展，很有可能成为阻碍地方可持续发展的消极因素。受“新官上任三把火”观念的影响，每一任地方官员上任后都会推翻前任制定的政策另搞一套自己的东西以标新立异，政策的朝令夕改使政策缺乏稳定性和可持续性，在此基础上演化出多种可能会致使政策扭曲变形的投机性执行。

政策缺乏合理性。我们知道公共政策产生的前提是为了解决社会问题，如果政策的制定背离了解决问题的初衷，仅凭领导者的主观意志和个人好恶拍脑袋做决定，那么制定出来的政策必定缺乏科学性和可行性，脱离实际，严重超前或者滞后，缺乏实施的客观条件，导致不能达到预期的执行效果，使政策目标落空，甚至带来一系列恶果，后患无穷。

政策缺乏明确性。具体来说是政策不具体，缺乏可操作性，一些政策看起来很好，可就是难以实施，其中一个重要原因是政策制定得太笼统，不具体，给行造成困难。还有就是政策模棱两可、含糊不清，给从政策执行过程中投机取巧的人留下可钻空子的余地，导致政策执行者对政策目标和内容的误解或曲解，造成政策执行的阻滞。

政策缺乏协调性。一项好的政策应该在时间和空间上具有继起性，从时间上来说政策可以划分为已行政策，现行政策和将行政策。那么政策的制定应该与之前的政策具有时间上的继起性，在时间层面体现出政策制定的延续性。以空间层面来说，政策的制定要与其上下左右的各种政策体现衔接性，使各项政策能够实现精准对接，形成良好的政策结构，增强政策的互补性，发挥政策的合理价值。现实中，不同部门出台的政策缺乏协调从而出现某种程度的背离，难以发挥政策的整体效应。

政策缺乏公平性。政策失去了它的平等适用性原则，也就失去了对于政策对象的普遍约束力，从而使一些政策执行主体因政策没有“倾斜”于自己而停滞不前，甚至会因“政策倾斜”而失去大多数政策执行主体对政策的信任感，使政策的贯彻执行受阻。政策目标群体如果感到政策不公平，就会采取各种各样的方式对其予以拒斥，使其发生变形、走样。

（二）政策执行主体不合格

政策执行主体是连接政策制定者和政策标的群体之间的桥梁和纽带，政策执行人员是影响政策执行效力的关键因素，在执行政策过程中如果其能充分发挥主观能动性则政策执行可以收到事半功倍的效果，反之如果政策执行主体消极懈怠，就会严重影响政策执行效果。具体可以从以下几个方面来体现：

政策执行主体的不良心态。一方面是政策执行主体激情的缺失，士气低落、安于现状、得过且过的执行主体，严重制约了政府执行力的提升。另一方面是执行主体执行态度的偏差。消极的执行态度贻误政策的执行时机，减缓政府对政策的执行速度；导致政府责任感的丧失，降低政府对政策的执行高度；导致政府政策执行行为的扭曲，降低政府对政策的执行刚度。最后

是执行主体执行信念的偏差。执行主体对政策的认同度低，往往就会弄虚作假，搞花架子，对政策执行敷衍了事，甚至抵触和破坏执行。

政府执行主体的能力不足。首先是政府执行人员对政策的理解和认知不足，曲解政策，造成政策执行的偏差，降低政府执行力。其次是政府执行人员的实际操作能力和实施能力短缺，导致政府执行力的低下。

政策执行主体自身利益因素的影响。一些政策执行主体为了维护自身小团体的利益，当公共政策损害到他们自身的利益时他们往往变相的抵制政策的实行，甚至会故意扭曲政策意图，使政策效果大打折扣，削弱了政策的执行力。另外政策执行主体寻租行为的存在，也会导致政策执行力的下降。

（三）政策执行资源短缺

财政资源的不足。政策的有效执行需要充足的财政资源作为支持，然而一些地方政府财政资源严重不足制约了政策执行力。一些地方经济基础长期处于薄弱落后的状态，再加上政府对财政资源的不合理使用导致财政资金使用效益低下，浪费极其严重。另外财权和事权的分离，更使基层政府财政状况捉襟见肘。俗话说：“巧妇难为无米之炊”地方政府财物的缺乏往往使其心有余而力不足，严重制约了政策执行能力。

信息资源的不足。当前，由于一些地方政府的信息资源意识不强，对信息资源设施建设不重视，导致信息基础设施的落后；同时，由于一些地区交通闭塞，信息传播途径和渠道单一，信息传播速度慢，导致地方政府在政策执行中采取正确行动的能力和及时反应的能力不足，严重影响了政府执行力的提升。

高素质人力资源的短缺。当前普遍存在的的一种情况是基层政府政策执行人员科学文化素质低下，理论水平的缺乏使他们不能准确理解政策意图和政策目标，在执行过程中往往导致政策目标的扭曲。另外文化水平的低下，使基层政策执行主体在政策执行过程中往往采用简单粗暴的方式，这样必然会引起政策标的群体的抵触，这样不仅会增加社会不稳定的因素，损害政府形象，而且也会大大增加政策执行成本，制约政策执行力。

（四）政策执行体制不健全

政府组织制度安排不合理。政府功能内耗以及执行掣肘现象，损耗政府的整体执行力。一是党委、政府的二元化权力结构，在一些地方造成了党政不分，甚至以党代政的现象，对政府执行活动起了掣肘作用，使得政府执行主体在处理执行事务的中间环节增多，协调成本加大，办事效率低下，严重影响了政府的整体执行力。二是政府部门职能交叉不清的情况仍然存在，在一些地方造成部门配合不协调和相互损耗，降低了政府对政策的整体执行力。

地方政府运行机制不合理。地方政府运行机制不健全一定程度上制约了政府执行力，干扰和阻碍了政府执行活动的有效进行。一是指挥机制不合理，特别是执行指挥权力的碎片化和分