地方政府公共政策执行的研究

地方政府公共政策执行的研究

鲁亚光

公共政策是一个内涵极广的概念，从不同角度可派生出很多分支，如经济政策、文化政策、财政政策、教育政策等。它们作为公共政策的一部分，其共通点是;是统一在公共政策概念中。因此，它们也具有和公共政策一样的性质。作为公共产品，它们对应来说应该是权威机构制定的对全社会公共利益的分配，如财政政策是对社会财富的分配，教育政策是对社会教育资源的分配。所有这些分支分工负责，各司其职，共同为实现社会的政治、经济、文化的一定目标而发挥作用。但是，有了具体的公共政策，就必然能得到很好执行了吗？必然会收到政策预期的效果吗？事实告诉我们，这并不是一个对等号。在我国，政策与政策执行之间有较严重的偏离现象，如乱收费、乱罚款、非法用地等。主要在于地方政府执行力度还存在不足。从政策的起始到最终执行政策的各个不同阶段之间的距离使政策过程在一系列级别上出现差错，也给出现差错提供了机会。因此，对地方政府政策执行的研究具有现实的指导意义。我们从一些地方政府或部门案例入手，对其存在的问题及原因进行分析。

（一）地方政府政策执行现状

经过几千年历史文化的沉淀，我们一直处于中央集权的统治体制下，在政策执行方面都习惯采取“自上而下”的模式，注重上级对下级的指挥与控制，地方政府只是严格的去执行，没有自主权，强调的是政策制定者的优越地位，政策执行者只有被动地接受，被动地实现上级的意图。近年来，随着改革开放和对公共政策研究的不断深入，中央开始放权、分权，在政策执行上出现了一些“自下而上”的模式。强调政策制定与政策执行的互动性，注重地方政府和中央政府的合作，注重地方政府自身的利益，因此，地方政府有了较大的自由裁量权，在政策执行上也偏向于自身利益，由于相对地融入了地方政府的利益，使得政策执行出现较大偏差。对于国家来说，这或许可以作为一个试点，效果好就在全国推广，不好则做出调整指导。但是，也由此产生了地方政府政策执行上的诸多问题，表现为较大的偏差。出现这些偏差有主客观的原因，如政策执行失真失范、政策本身存在缺陷、执行主体素质欠缺、目标群体对待政策的态度、执行环境不够完善等，其表现形式是多种多样的。地方政府对其辖区公共事务的管理是通过对政策执行而实现的，经济社会发展协调与和谐程度依赖于其政策执行的效果。而一些地方政府或部门在政策执行过程中没有严格执行政策，甚至歪曲政策，产生了“上有政策，下有对策”的现象。“上有政策，下有对策”是我国地方政府政策执行上普通存在的一种现象，主要与政策本身缺陷、利益追求、执行主体局限、环境因素制约有关。

存在问题与原因分析地方政府公共政策执行是在一定的区域环境下进行的，而这个环境又是复杂多变、各有差异的。从以上所列举的地方政府政策执行现状可以看出，政策执行确实存在着比较严重的偏差，有主观因素，也有客观条件的

影响与制约。对上述现状进行概括分析，地方政府政策执行存在的问题与原因主要有以下几方面：

1.地方利益追求失范。

从以上政策执行现状可以看出，有些地方政府妄顾中央政策，为了自身利益而牺牲全局利益，造成“上有政策，下有对策”现象的频繁发生。如地方政府在执行活动中常常出现自利行为，其主要表现为地方政府及其政府成员追求地方或个人利益，从而引起公共利益与个人利益的冲突。东阳市政府新圆明园项目工程也反映出地方利益至上的问题。在自身利益驱动下，运用手中权力收取各种形式的管理费，从而衍生出众多乱收费、乱罚款现象。造成这种现象，有主客观的原因。

在过去计划经济时代，社会资源全由国家及中央政府控制，形成一元化利益格局，但随着市场经济、改革开放的实行，中央政府逐步放权，地方也开始成为利益主体，利益格局也随之被打破，形成利益个性化、多元化。改革开放后，承认地方利益和个人利益存在的合理性，地方政府既维护全局利益，又代表地方利益；既是中央政策执行机构，又是在一定范围内具有独立决策权的机构。但是全局利益与局部利益在性质上是有差别的，在实现的过程中会发生冲突和矛盾，如果缺乏合理的调控机制，为了局部利益而牺牲全局利益，那么代表全局利益的中央政策就不能贯彻实施。地方政府角色的转换，已不再是中央的“传声筒”，而成为了一个相对独立的主体，通过资源配置可相对自主地决定和管理本区域的公共事务。这种角色的转换在一定程度上促进了地方经济的发展，但由于在政策执行中，存在地方与中央的利益冲突，出现了地方政府角色错位、地方利益扩张、地方保护主义现象明显。这些一方面与地方政府利益驱使有很大关系，另一方面与现实中中央权威弱化、宏观调控力度下降力配置有关。

2.政策欠缺科学合理性。

一项政策执行的成功与否，很大程度上取决于政策本身是否科学、合理，政策内容是否具有科学性。衡量一个公共政策是否具有科学性，有两个标准：首先，它是否针对当前的政策问题，是否反映人们的政策需求，即政策目标是否具有科学性。其次，公共政策中的各种措施、方法、手段是否能够有效地推进政策目标的实现，即政策措施是否具有有效性、完备性和可操作性。要对该政策手段进行反复论证，评估是行之有效的手段之一。评估要求对政策文本和政策出台所处的社会环境进行综合分析，对政策可行性、有利因素、不利因素做充分的预测，从而排除主观影响，科学的制定政策。东莞市治摩政策、发放临时生活补贴政策，由于对所处社会环境、目标群体估计不足，政策执行显得有些滞后。这与政策本身不完善、欠缺科学评估有很大关系。可见，地方政府在政策制定过程中，对政策目标得当与否、执行方法可行与否、预期效益满意程度如何、影响好坏与否都缺乏系统科学的评估，缺乏必要的分析与评价，缺乏正式评估组织与正确的评估标准与方法，体现了地方政府在政策评估制度上的缺失。对于公共政策本身来说，最主要的因素就是其质量，因此要重视政策制定的科学性与合理性。公共政策执行本身是一个极为复杂的过程，公共政策本身的优劣是政策目标实现程度大小的先决条件。

3.执行主体意识淡薄、水平不高。

政策执行主体，是指负责落实政策的人或组织，主要包括政策执行者和政策执行组织。在我国，执行主体主要是指各级行政机关及其工作人员。执行主体担负着政策执行的重任，是政策执行的基本资源之一，其作用是不言而喻的。因此，政策执行过程中，执行主体的执行水平便显得尤为重要。任何政策都是通过一定的政府机关及其执行人员来执行的，专职机构的人员、职责的明确、人员的素质，都是影响政策执行的重要因素。

4.目标群体缺乏政策认同感。

政策执行是将公共政策付诸实施的过程，这一过程直接作用与影响的对象是政策目标群体。政策能否达到预期目标，并不是政策制定者想当然的，它与政策目标群体有着直接关系。每一项公共政策的制定都有明确的目的，是因特定目标群体而产生的，公共政策能否顺利执行，不仅取决于制定者和执行者，而且与目标群体有莫大的关联。这是因为他们是直接接受方，这也是公共政策执行的又一个关键因素。

5.政策执行环境与制度不完善。

公共政策是依据一定的政治经济等社会环境而制定的。它的制定、执行与成效，都是在一定的社会环境中，其执行肯定也会与社会各因素相互发生作用，也必然受到当时社会环境的影响与制约。公共政策执行环境，是制约地方政府公共政策执行的外部因素。影响政策执行的环境与配套因素主要是政治经济环境、社会心理环境，也包括制度方面的保障，如监督机制等。因此，适宜的社会环境对政策执行有着促进作用，使政策如愿达到预期目标，反之则起到障碍作用。地方政策执行无疑与地方的社会环境（如政治经济环境、执行环境、政策配套）有着极大的关系。

综上，对地方政府政策执行存在的问题进行了一些分析，政策执行存在偏差有主客观的原因，表现在政策本身、政策主体、目标群体、环境等的不完善。这些都表明地方政府在现实政策执行中需要加大力度作进一步的改善，以保障政策执行有效进行，从而使地方政府更好地管理地方公共事务。