[公众参与自然保护区管理的实践与思考]省级自然保护区调整管理

[公众参与自然保护区管理的实践与思考]省级自然保护区调整管理

摘要自然保护是一项公益事业，需要政府部门、社会自主群体和社会力量的广泛参与。在实践中，我国公众参与还只是原则性的规定，尚未真正成为一项法律制度，缺乏操作性。该文介绍公众参与的概念，阐述自然保护区开展公众参与的必要性，以太白山保护区为例，采用参与式评估方法，分析和探讨当地社区、旅游人员、非政府组织、环保志愿者、宗教信徒等不同利益群体参与自然保护工作取得的成效和面临的问题，并提出公众持续参与自然保护的建议。关键词自然保护区；管理；公众参与；实践；思考中图分类号S759.9文献标识码A文章编号1007-5739（2011）22-0237-03 1公众参与管理概述 1.1公众参与的概念公众参与作为自然保护的一项基本原则已为国际社会普遍接受。然而各个领域对公众参与的理解是不同的。从自然保护的角度来看，公众参与是指社会公众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内，通过一定的程序或途径参与自然保护区规划、设立、管理以及资源管理制度的制订等具体活动，并使该项活动和政策既符合公众的切身利益，又有利于自然保护事业。 1.2公众参与自然保护管理的必要性自然保护工作是一个复杂的系统工程，所包含的自然保护区规划和设立、自然保护区管理和保护补偿等具体活动都涉及当地政府、社区、游客、宗教信徒等多个利益相关体。与国际自然保护发展趋势一致，我国各级政府是自然保护的主导力量，当前所采用的“跨越式”和“抢救式”自然保护发展模式没有足够重视自然保护区设立中存在的权属问题，以致自然保护利益相关方的利益也没有得到足够考虑。当被排斥在自然保护之外的各利益相关方无法了解自身在自然保护中的权利和义务，而且原有的经济活动和经济收益都受到影响，那么保护区与相关利益者的矛盾冲突无法避免[1]。对于太白山保护区来说，其保护管理主要受到当地政府、周边社区、宗教信徒及商业性旅游的制约。尽管保护区具有一定的人口承载力，但保护区的缓冲区和实验区人口密度远远超出合理的人口承载范围。当地居民的生产生活及旅游活动对保护区资源产生强大的压力，且当地政

府对这种资源利用持支持态度，保护区工作人员受权力和人数所限无法对其进行有效管理。从现有经验来看，如果强行限制居民对资源的利用及旅游活动，往往会导致社区、当地政府及旅游单位与保护区的冲突升级。因此，协调不同利益群体的关系，促进公众参与保护工作，共同探索保护和发展的新途径，对于自然保护区的有效保护具有重要意义。2调查点概况与调查方法 2.1太白山自然保护区概况太白山自然保护区是中国首批建立，以保护典型的暖温带森林生态系统、自然历史遗迹和大熊猫栖息地为主的保护区。保护区位于太白、眉县和周至三县交界处，面积56 325 hm2。主峰拔仙台3 767.2 m，是我国内陆地区的最高名山。区内分布7个典型的暖温带森林植被类型、21种国家重点野生保护动物、47种保护植物和22种特有植物，保存有完整的第四冰川遗迹。保护区周边与省太白林业局、太白国家级森林公园、红河谷级森林公园、黑河森林公园、青峰峡森林公园、老县城自然保护区以及三县6个乡（镇）31个行政村相比邻；区内有村民2户、庙宇26座。周边社区群众对自然资源的过度利用，地方政府盲目开发旅游资源，少数宗教信徒私自建庙，部分旅游区超载及游客不规范的行为等，加快保护区周边自然资源消耗和生态破坏，从而使保护区面临着前所未有的压力。尽管保护区管理局设立资源保护科，下设蒿坪、鹦鸽、嘴头、黄柏塬、厚畛子5个保护站和2个巡护哨卡，成立森林公安分局，建立比较完整的资源保护承包责任制，然而由于种种原因，保护区周边森林资源和生态环境不断遭到破坏，区内偷猎、采药、放牧等现象屡禁不止，旅游与保护的矛盾日益突出，相关利益者与保护区的对立情绪越来越大，使保护区的管理工作陷入孤立的困境。为此，自1995年以来，太白山自然保护区持续开展公众参与管理方面的探索和实践。

2.2调查方法该文主要采用参与式评估的方法。实践证明，运用参与式方法的效果是积极的，特别是让外界人士充分了解保护区，以及广泛参与到发现问题、找出解决办法的过程中，具有十分重要的作用。运用此方法，从保护区、社区、游客、当地政府的视角出发，对参与式管理的过程、实施效果、相关影响、存在问题等方面进行研究，并对公众参与自然保护机制创新的需求进行分析[2]。3参与式管理的实践与成效

3.1参与式管理的实践 3.1.1社区参与。1995年，在全球环境基金（GEF）的资助下，中国政府开展中国自然保护区管理项目，第一次在自然保护区管理中引入社区共管的概念，太白山保护区周边的眉县大湾村被列为社区共管示范村之一。从此，太白山自然保护区由封闭式管理转向参与式管理。在共管过程中，保护区首先成立社区共管领导小组，小组由

社区相关利益者代表组成，担负领导和协调工作。接着开展PRA（参与式乡村评估）本底调查，并根据调查结果，选择共管示范社区。随后，成立代表社区和保护区的共同利益的社区共管委员会。共管委员会以社区村委会为中心，由保护区等相关利益者代表参加，负责开展全部的“参与性计划”活动，并以社区自然资源管理计划的形式开展持续的自然资源管理活动。如编制社区土地和资源利用规划，制定土地和资源利用保护措施，扶持社区建立村级医疗站，栽培猪苓，栽植猕猴桃，嫁接板栗，饲养种猪，发展经济。为了实现对共管的承诺，社区制定生产生活用火规定、森林资源管理办法及护林防火责任书，成立反偷猎巡护小组，组织村民在交通要道及人口聚集地义务张贴宣传标语，要求村民发现偷猎等破坏自然资源行为，及时制止并向保护区汇报。 3.1.2宗教信徒参与。太白山宗教活动历史悠久。保护区现有寺庙遗址26处，其主要分布在通往顶峰拔仙台的4条登山途中。长期以来，周边社区居民供养保护区僧道人员的生活。而山区群众有“靠山吃山”的习惯，庙宇便成为社区一些偷猎者、非法采集者及游客食宿的场所。1998年保护区管理部门与宗教信徒签订“共管”协议，鼓励宗教信徒参与自然保护工作，参与形式包括：聘请宗教信徒为护林员，对非法活动劝阻并及时向保护站报案；通过宗教信徒的宣传吸收信教和不信教的居民、游客来保护森林资源；在低中山区庙宇推广节柴灶和替代性能源，高山区庙宇推广替代性能源，以减少宗教活动对保护区森林资源的消耗。同时，保护区建立奖罚机制，年终评比，对住庙僧道人员进行奖罚。 3.1.3游客参与。太白山自古以来就是游人向往的旅游圣地。近年来，进入太白山旅游的人数逐年上升，部分游客自发进入太白山，对该区域大熊猫及其栖息地的安全构成威胁。2003年以来，保护区开展游客参与巡护活动，其目的在于改进并提高野外巡护工作的质量，建立合理规范的参与式巡护生态旅游机制，改变探险游客的行为。保护区邀请有关旅游、保护方面的专家，制定游客参与巡护方案，成立生态游客参与式巡护游小组。小组组长由厚畛子保护站站长兼任，成员有巡护员4人、背工6人。小组成员直接从事生态游客参与式巡护历险游工作，负责巡护资料的记录、生态游客的导向、项目活动的记录等具体工作。为了提高游客参与巡护的质量，保护区管理局每年对巡护人员进行强化培训，使其掌握野外巡护的技能、护林防火和导游知识，熟练识别野生动植物，能准确、真实、及时填写表格，并为生态游客做好导游工作。同时，在当地社区选择4～6名热爱自然保护事业，文化素质高，身体健康，年龄在20～35岁的男性青年在厚畛子保护站集中培训。 3.1.4自愿者参