二次供水特许经营管理模式设计

二次供水特许经营管理模式设计

作者：甘晓东钟艾阳

来源：《城市建设理论研究》2013年第03期

摘要：长期以来，全国许多城市二次供水市场存在设施建设不规范、设施保养维护不合理、水质水压不达标等诸多问题，而现有的二次供水设施质量、施工质量、水质检测等技术手段都完全可以满足实际要求，究其根本原因还在于二次供水市场运行管理机制没有理顺。通过分析二次供水市场管理现状和特许经营模式的特点，尝试从产权归属、建设维护主体、资金来源、行业监管和制度建设等方面设计一种合理有效的特许经营管理模式，以推动二次供水市场化改革，从根本上解决二次供水难题。

关键词：二次供水；管理模式；特许经营

中图分类号：TU731.5 文献标识码：A

二次供水是指集中式供水在入户之前经过再度储存、加压和消毒或深度处理，经过管道或容器输送给用户的供水方式。随着城市建筑高度不断增加，二次供水要求也不断提高。长期以来，全国许多城市二次供水市场由供水企业以外的建设单位、房产单位、物业单位等自行管理，存在二次供水设施建设不规范、设施保养维护不合理、水质水压不达标等诸多问题。而现有的二次供水设施质量、施工质量、水质检测等技术手段都完全可以满足实际要求，因此二次供水问题表明上看是水质水压不合格、服务不到位、设备管理不善，其根本原因还在于二次供水市场制度空缺、产权不清、责任不明、经费无法落实等运行管理机制没有理顺，探寻一种合理有效的运行管理模式对于解决二次供水难题具有重要的现实意义。

一、二次供水市场管理现状

（一）缺乏二次供水管理办法

目前全国没有二次供水管理的统一法规，尽管个别城市出台了规范二次供水市场的地方法规，但大部分城市仍存在制度缺失。由于二次供水设施管理责任、运行维护等没有明确的法律规定，二次供水服务企业没有政策依据而无法实施正常的管理及合理收费。

（二）产权不清、责权不明

除了一些新建小区外，一些城市二次供水设施因为历史原因没有明确的产权主体，进而使责任不确定，规范管理的不到位。且大部分城市供水企业只服务到二次供水用户前的总表，二次供水设施则由物业公司建设和管理，二次供水水质水压与市政管网水质水压密切相关，出现问题时往往导致供水企业和二次供水服务单位的互相推诿。

（三）没有统一的定价标准

二次供水设施的运行维护需要的足量可持续的资金，而目前二次供水市场未实现统一管理、统一定价，资金需求不能得到满足。由于信息不对称使得二次供水价格成本难以监管，居民认为出了高价，而用不到清洁的自来水，引起的用户投诉日益增多。

（四）水质监管难度大

水质检测以定时检测为主，而二次供水设施点多面广，城市供水行业主管部门和卫生监督部门人力物力有限，不能保证及时发现水质问题。且即使检测发现水质异常往往可能不合格的水已经供应出去，应急措施带有必然的滞后性，水质风险依然存在。

二、特许经营模式

法国的公用事业采取特许经营模式取得了良好的效果，当前国内城市水业正在快速推进市场化改革，其主要内容之一就是引入特许经营管理模式。在该模式下，公用事业资产由政府或社区拥有，专业化的公用事业企业通过市场竞争获得特许经营权，获得特许经营权的企业向政府或社区租赁资产用于经营，在经营期内负责维护该类资产并向区域内用户提供服务，通过向用户收取服务费来覆盖提供服务所需成本并获取合理利润。

要解决二次供水存在的问题，就应让市场机制充分发挥作用。在二次供水服务中，房产业主既是二次供水设施的所有者，又是二次供水的服务对象。专业化公司在资产与经营分离的制度设计下，将公用设施的设计、施工、经营和维护等环节组成一个有机整体，经营者为了保证项目的持久运作是能够有效进行二次供水服务的，因而特许经营的模式理论上也同样适用于二次供水市场化改革。

三、二次供水特许经营模式

根据特许经营模式的特点，设计二次供水管理模式如下：

（一）产权所有者

产权应归业主所有，这也是特许经营模式的前提。二次供水设施、小区供排水设施、电梯楼道、道路绿化景观等应视为业主的共有财产，其收益者是特定物业的所有人，专有和共有财产权的同一性确保了业主房屋权利的完整性。对于由二次供水企业出资建设改造的设施或产权不明经政府和行业主管部门许可转移的设施，产权归二次供水企业所有。

（二）设施建设维护主体

二次供水企业通过市场竞争的方式从社区获得二次供水设施的特许经营权，并承担二次供水设施的设计、安装及日常维护，对二次供水业务负总责。二次供水公司可以为供水企业下属全资或控股公司，也可以是社会资本企业。市场择优选择的竞争机制促进二次供水公司的提高专业化水平，降低运行成本。

（三）资金来源

二次供水设施需要的资金包括设计安装费用、电能消耗费用、日常检修维护、设备更新费用、清洗消毒和水质检测费用等。二次供水设施的设计安装费用应在房地产开发成本中给予考虑，而电能消耗、日常检修、设备更新、清洗消毒和水质检测费用等，应通过物价部门确定，在二次供水价格中体现。在利润的约定上，政府应控制二次供水公司盈利稳定，不会出现较大的变化。

（四）行业监管和制度建设

以制度的形式明确行业主管部门和卫生监督部门的二次供水监管职能。行业主管部门对二次供水服务企业从立项设计、建设安装、验收及运行维护整个过程达到的标准提出约束性要求。卫生行政主管部门对二次供水的水质应进行监督抽检，并保证频率的合理性，水质不符合饮用水卫生标准的，应责令其限期清洗、消毒。经过清洗、消毒水质仍不符合饮用水卫生标准的，应停止使用，情节严重的应给与必要的处罚。

四、结论与建议

二次供水问题不只是技术问题，更是管理问题。为确保城市供水正常有序进行，保障居民身体健康，妥善解决二次加压供水方面存在的问题，建议：

（一）明确市场化改革方向，加快制度建设。地方政府需要深化对于城市二次供水的市场化改革及特许经营管理模式的认识，逐步建立相关法律法规、积累城市二次供水市场化改革的经验。行业主管部门、卫生监督部门应配合尽快出台《城市二次供水管理办法》，明确二次供水的行业主管部门和卫生监督部门职责。

（二）行业主管部门要进一步转变管理方式，从直接管理转变为宏观管理，尽力保障公平竞争。一方面保障经营者能公平参与二次供水事业特许经营权的竞争；另一方面在经营过程中要培育市场竞争机制，尽量避免产生新的垄断。

（三）加强成本监管，建立统一的二次供水服务价格。由物价部门对二次供水成本进行核算，二次供水服务企业应建立设施资产台账和二次供水成本账务，便于物价管理部门的监督审查。

参考文献：

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