新中国转移支付制度回顾与展望

８４商业时代

（原名 《商业经济研究》） ２０１０年１１期新中国转移支付制度回顾与展望

中国转移支付制度发展

历程

（一）统收统支阶段

１９５０－１９７９年，我国的财政管理体制经历过多次调整，但总体上我国的财政体制是与计划经济相适应的统收统支阶段：１９５１－１９５７年期间，转移支付形式主要有收入分享、体制补助、体制上解、专项拨款；１９５０－１９５７年，我国转移支付的特点为：中央财政和地方财政存在着巨大的纵向不平衡，地方财政绝大部分靠中央财政拨款；转移支付的主要形式是收入分享；中央财政开始进行地区之间的平衡，用地方上解收入调剂各地区之间的财政横向不平衡；中央财政对地方财政有少量的专项拨款；１９５８－１９７９年，转移支付形式主要有：包干上缴、体制上解、差额包干补助、体制补助、总额收入分成、专项拨款。

总体来看，１９５８－１９７９年我国转移支付的特点为：中央财政和地方财政存在着较大的纵向不平衡，中央财政支出主要靠地方财政上解解决；中央财政调节地区之间财力横向不平衡的能力减弱。

新

■贾晓俊１、２

（１、中国人民大学财政金融学院 北京 １００８７２ ２、山西财经大学财政金融学院 太原 ０３０００６）

▲本文得到了国家社会科学基金重大项目“贯彻落实科学发展观与深化财税体制改革研究”（项目批准号０７＆ＺＤ０１２）的资助◆

中图分类号：Ｆ８１０ 文献标识码：Ａ

内容摘要：新中国成立以来，我国初步

建立起了一套具有中国特色的转移支付体系。为实现公共服务均等化，我国现行的转移支付制度需要进一步完善，应进一步增加一般转移支付资金量并完善其计算公式；清理整顿专项转移支付；规范除一般转移支付以外的其他财力性转移支付；健全省以下转移支付体系。

关键词：转移支付制度 一般转移支付 体制补助 体制上解

（二）包干阶段（１９８０－１９９４年）

分税制改革前的１９８０－１９９３年，　伴随着我国经济体制的全面改革，我国的财政管理体制经历了三次调整，先后实行过“划分收支、分级包干”的财政管理体制（１９８０－１９８５年）、“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制（１９８５－１９８８年）和多种形式的财政包干管理体制（１９８８－１９９３年）。

“划分收支、分级包干”的财政管理体制（１９８０－１９８５年）　下，伴随着财政体制由中央集权向地方分权的过渡与转化，中央与地方的财政关系发生了重大变化，转移支付也发生明显的变化，这个时期转移支付的形式主要有：收入分享形式、定额补助、定额上解、专项拨款四种形式。这个时期转移支付的特点是：收入分享和定额补助是这个时期转移支付的主要形式；中央财政通过设立支援不发达地区发展基金调节地区之间存在的财力横向不平衡；中央与地方政府存在纵向财政不平衡，中央财力较少，有时中央需向地方借款平衡收支。

“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制（１９８５－１９８８年）下的转移支付形式主要有：总额收入分成、定额补助、比例上解、定额上解和专项拨款。这个时期转移支付的主要特点：总额收入分成和定额补助是这个时期转移支付的主要形式；中央财政与地方财政存在较大的纵向不平衡，中央财力过少，地方定额上解和比例上解成为中央财政收入一个重要来源；专项拨款在转移支付中所占比重有所提高，数量逐年增加。

大包干的财政体制（１９８８－１９９４）下

的转移支付形式主要有：收入分享（包括总额收入分成、总额分成加增长分成和比

例分成）、定额补助、定额上解、递增上解和专项拨款。这个时期转移支付的特点：收入分享和定额补助是这个时期转移支付的主要形式；中央财政与地方财政存在着较大的纵向不平衡，中央财力较少，地方定额上解和比例上解成为中央财政收入的重要来源；专项拨款在转移支付中所占比重有所提高，数量逐年增加。

（三）分税制的财政管理体制（１９９４年至今）

包干制的财政体制在当时的历史条件下，起到了调动地方组织财政收入积极性的作用，但收入分配向地方倾斜过多，使得中央财政集中的财力过少，中央宏观调控功能减弱，１９９４年中央决定进行分税制财政体制改革，为顺利推进改革，保护各地的既得利益，作为分税制重要组成部分的转移支付制度的改革采取了与原体制“双轨并行”，逐步过渡的推进办法。改革初期的转移支付制度主要有以下几种形式：体制补助（或体制上解）、结算补助（或上解）、专项拨款、中央对地方税收返还、过渡期转移支付。

体制补助（或体制上解）、结算补助（或上解）、专项拨款是原体制下转移支付形式的沿续，中央对地方税收返还也是为维持税制改革前既有的利益分配格局而采取的转移支付方式。只有过渡期转移支付是较为规范的转移支付方式，是根据因素法计算各地区的标准财政收入和标准财政支出，再依据标准财政支出与标准财政收入之间的差额作为分配依据，确定对各地方的转移支付补助。作为１９９４年分税制改革的配套措施，制定的转移支付办法，取名为“过渡期转移支付”，１９９５年开始实施。２００２年实施所得税收入分享改革后，中央把因改革增加的收入全部用于一般性转移支付，同时过渡期转移支付概念不再使用，改为“一般性转移支付”。

随着经济的发展，转移支付的形式有了较大的变化，目前我国转移支付制度主要有以下几种形式：体制补助（或体制上解）、专项转移支付（也称专项拨款）、结算补助（或上解）、税收返还、一般性转移支付、其他转移支付。其他转移支付是指１９９８年后，为弥补国家实施某些政策过程中地方财政出现的资金缺口，中央政府又新增了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”

《中文核心期刊要目总览》贸易经济类核心期刊

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转移支付等形式，财政部将这些转移支付形式与一般性转移支付一起，统称为中央对地方的财力性转移支付。

新中国转移支付制度改革的成就与经验

在各级政府中，自有收入和自有支出的安排所形成的纵向财政缺口，是转移支付制度安排的基本理论依据；另外，政府可能希望保证不同地区的公民获得适当的公共服务，地方政府征收能力的差异构成了横向不平衡。　在各级政府间纠正横向不平衡是转移支付制度的另一个理论依据。

新中国成立以来，我国初步建立起了一套具有中国特色的转移支付体系，最大的成就在于：用于发挥横向均衡效应的转移支付方式，从通过简单的体制上解和体制补助实现到建立起了一套通过因素法计算各地区的标准财政收入和标准财政支出，再依据标准财政支出与标准财政收入之间的差额作为分配依据，确定对各地方的转移支付补助，并确立较规范的、科学的一般转移支付办法。

从１９５９开始，中央财政开始利用地方上解的收入调剂各地区之间的横向不平衡。财政包干阶段，我国地区间财力的横向平衡一直是通过中央政府利用集中收入再分配的方式实现的，在包干体制下除存在自上而下的转移支付形式外，还存在着自下而上的转移支付形式，即一些省份按照一定的数额或递增比例每年要向中央上交一部分收入，称为“体制上解”。当时中央政府对这部分上解收入有较大的依赖性，因为中央的本级收入不足以满足本级的支出需求，必须依靠富裕地区的上解收入来补足，同时维持向欠发达地区的补助安排。财政包干体制下的转移支付方式可以视为中央财政将收入高的省份上解的那部分收入再通过补助的方式转移给了收入低的省份，中央财政在此过程中只是起到了中转的作用，这种转移支付方式类似于地区之间的横向转移支付，所以当时包括体制上解在内的转移支付制度所表现出的中央和地方政府之间的双向资金流动方式客观上起到了均衡地区间财力的作用。

分税制改革后，多种转移支付形式中原体制上解这种转移支付形式被保留了下来，但与分税制改革前相比，其发挥的作用大大减弱。所以分税制改革后，地区之间横向均衡效应的实现在很大程度上信赖于一般转移支付这种转移支付方式。一般性转

移支付是实现政府间纵向和横向财力均衡与基本公共服务均等化的有效手段。我国１９９５年开始实施以均等化为目标的一般性转移支付制度，十多年来，一般性转移支付不仅技术方法上不断改进，而且力度逐步加大，特别是２００２年所得税收入分享改革，将中央财政从所得税改革集中的收入全部用于一般性转移支付，建立了一般性转移支付稳定增长机制，转移支付规模持续快速增长，从１９９５年的２１亿元增加到２００６年的１５２７亿元，年均增长４８．８％，在缩小地区差距方面发挥了一定的作用。

新中国转移支付制度存在的

问题及改革方向

（一）用于一般转移支付资金量需进一步增加

一般转移支付的计算公式为：（某地区标准支出－某地区标准收入）×该地区转移支付系数＝该地区一般转移支付

转移支付系数根据当年一般转移支付规模以及存在缺口地区标准收支差额确定，并参照各地困难程度适当调整。其中普通转移支付系数等于中央用于一般转移支付的资金总量除以地方标准收支差额，它表示中央用于解决地方财政标准收入与标准支出需求之间缺口的资金总额与该缺口总额的对比关系，表明中央对地方一般转移支付对地方基本公共服务能力的保障程度。１９９５年这个系数为４．２％，此后这一系数虽然有一定程度增长，但增长速度缓慢，直到２００１年才达到１０．８％，２００２年，由于所得税分享改革，中央财政将从所得税改革集中的收入全部用于一般性转移支付，建立了一般性转移支付稳定增长机制，转移支付规模持续快速增长，２００２年转移支付系数猛增至２０．８％，之后的几年，转移支付系数快速增长，２００３年为２１．６％，２００４年为３５．５％，２００５年为４７．３％。从普通转移支付系数可以看出，即使目前我国用于一般转移支付的资金量有了大幅增长，仍然有５０％的缺口不能弥补，所以一般转移支付的横向均等化效果有限。所以要实现各地区基本公共服务均等化，很大程度上信赖于一般转移支付数量的增长。

一般转移支付计算公式需不断完善。如对标准支出的测算则没有一套科学的办法确定各类支出的均等化标准，在今后需改善。

（二）专项转移支付应重点分明目前占转移支付总额比重三分之一左右的专项转移支付较为混乱，需要清理，将更多的资金用于一般转移支付。专项拨款资金用途过宽，支出项目繁杂而分散，重点不突出。现行的专款范围几乎覆盖了所有预算支出项目，并且补助对象涉及各行业，财政转移资金使用效果也缺乏刚性监督和绩效审计。此种的转移支付方式，直接导致财政资金使用效率低下。根据国家审计署提供的信息：２００５年，中央财政对２０个省拨付转移支付资金７７３３亿，其中编入地方预算的只有３４４４亿，当年有５６％的中央转移支付资金游离于地方财政预算之外，脱离各级人大的监督。２００６年，使用中央财政专项补助资金支持的项目多达４４１４９个。其中，１０万元以下的拨款项目，就有８８２５个。

（三）规范除一般转移支付以外的其他财力性转移支付

除一般转移支付以外的其他财力性转移支付是指１９９８年后，为弥补国家实施某些政策过程中地方财政出现的资金缺口，中央政府新增了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等形式，财政部将这些转移支付形式与一般性转移支付统称为中央对地方的财力性转移支付。这些转移支付项目从当时看，有其存在的合理性，但从长远来看，其性质并不明确，或者将其归并到专项转移支付，或者通过一般转移支付方式解决某些项目的收支缺口。

（四）　健全省以下转移支付体系省及省以下转移支付制度是我国转移支付制度体系的重要组成部分，在平衡各省内地区间经济发展水平及财力方面发挥着重要作用。但长期以来，我们只重视中央对地方的财政转移支付，忽略了省及省以下财政转移支付。作为平衡财力差距的省对地市的转移支付没能发挥应有的作用。目前，虽然有些省市已经认识到了这一问题，但由于缺乏总体规划，政策措施的效果并不理想。因此，转移支付体系特别是地方均等化转移支付体系亟待健全。