【独家,3P】地方交通行政体制步入大改深水期

地方交通行政体制步入大改深水期

撰文/本刊记者张起花

时隔一年，交通运输行业行政管理体制改革再掀波澜。

近期，《地方交通运输大部门体制改革研究》（以下简称“研究报告”）发布，提出了深化地方交通运输行政管理体制改革的指导思想、基本原则和主要目标，探索出了优化交通运输行政管理组织结构的基本模式、改革思路。意味着交通运输部行政管理体制改革已全面推开。

“从整个行业发展角度看，多种运输方式综合协调发展是大趋势。从行业自身内部体制看，过去比较乱，部门设置较多，相互间的职责交叉比较厉害，权责关系模糊，许多发展中的问题都无法协调，所以交通运输行业的体制到了非改不可的地步！”交通部规划研究院副总工程师、研究报告课题组副组长谭小平直言。

报告中建议，交通运输主管部门及其各种事业性专业管理机构要按照精简统一效能的原则，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化行政组织结构，规范机构设置，划清职权范围，政事分开，各司其职。

而其内部的组织结构模式要平衡好横、纵向结构关系，横向上精简部门数量，探索实行大部门体制，纵向上要减少行政层级，探索省直管县的行政体制。

谭小平分析说，这种“横向部门制＋纵向层级制”的直线职能架构为各地交通运输部门按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路转变职能、理顺关系、创新体制提供了具有方向性和原则性建议，能有效减少部门间推诿、扯皮现象，提高行政效率。

横向归并整合纵向条块结合

“说起多头行政、权责不清。一是不同运输方式及形态分属不同的政府部门管理，综合运输协调也大多由政府综合部门（经贸委等）负责，交通要素被普遍分割管理；二是交通运输规划、投资、建设立项、运营管理等方面，交通主管部门与其他行业主管部门存在许多复杂的职权交叉，影响工作效率，影响服务水平！”

“另外，当前我国交通行业自身的组织体系不够健全，结构有待优化。行业管理的横向部门设置过多过细，部门设置规范性不足，条条的影响力很强，综合协调受部门利益制约；纵向层级间职责边界模糊，管理层级偏多，普遍上下职责同构、机构设置一般粗；交通主管部门与专业管理机构之间角色定位不清，决策和执行之间缺乏明确定位和制度规范；省以下专业管理机构职能混杂，普遍政、事、企不分，市场化改革阻力大；交通行业多头执法、交叉执法问题突出。”

谭小平认为，此次改革，不仅要优化职能结构，理清内部权责关系，还要优化组织结构，规范机构设置和行政行为。

同时，推进决策、执行、监督职能的适度分离。凡涉及法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能，应由交通运输主管部门集中行使；凡涉及具体行政行为的执行职能，原则上由交通运输主管部门设立专业管理机构分类行使；凡涉及对行业行政主体及其公务人员实施监察督导的职能，原则上由专门的监督机构（如审计监察机构）独立行使。

在交通运输主管部门及其专业管理机构的组织结构模式上，报告建议，主要应体现为“横向部门制+纵向层级制”的直线职能制，以职能定位为基础，横向部门化设置机构，纵向层级化界定权责。

横向结构模式可采取同类归并，职能整合的大部门制。在省级层面实行“3+2”的基本模式。一般设置“三局”——公路管理局、港航管理局、陆上运输管理局。其中，无水运的省份不设港航局，水运较弱的省份亦可不单设，将相关职能合并入其他机构。省根据改革发展的需要，在“三局”基础上，可选择设置综合执法局（总队）或工程质量和安全监督管理局（站）。

在地方三级政府层面可推动形成“一省一厅”、“一市一局（委）”、“一县一局”的组织模式。三级交通运输主管部门的基本职能对象应包括：公路、水路交通；城市客运和地铁、轨道运营；民航机场；地方铁路（包括城际轻轨）；综合运输协调等。

纵向结构模式可采取职能错位的层级制。公路管理机构对国省道可探索实行省以下垂直管理的体制模式；对农村公路，可探索实行省与县之间条块结合、以块为主的体制模式，市级机构作为省级代理，只负责协调具体事务。

港航管理机构对地方航道、地方海事职能部分可探索按流域设置省级垂直管理的分支机构。港口和水路运输则适宜于条块结合、以块为主的体制模式。

其他专业管理机构大多适宜于条块结合、以块为主的体制模式。

省级交通运输主管部门的职责主要为决策、调度管理、公共关系平台，以及承担国省道、高速公路、地方航道、地方铁路建设、养护和管理的事权责任。

而各市（地）县（市）等级交通运输主管部门则负担上级政府决策的具体执行，以及辖区内港口、机场、农村公路和综合交通枢纽建设、养护、管理和城乡交通一体化的事权责任。

“目前，20几个省市的政府机构改革方案已经获批。此研究报告对接下来各级交通运输主管部门的‘三定’方案，处理好与政府其他部门的权责关系等能够提供重要参考。”谭小平介绍说。

做好改革预案协调各方利益

客观上，我们的体制较繁杂，到了非改不可的地步。但实际中，各部门都有自己的利益，改革过程中如何协调？

谭小平也没有避讳这些问题，“虽然，目前已经获批的一些省市的改革方案基本上是按大交通、大运输

的目标制定的，但改革过程中最大的问题还是利益平衡问题。”

按照他的话讲，改革总是要有利于行业和整个社会的发展，如果一下子把所有矛盾激化，进而影响到原有的发展进程，代价太大，得不偿失。

“我们希望行业体制通过各方面努力能够有实质性突破。此轮机构改革是个契机，但这个机会能不能抓住，关键在于地方交通部门是不是真正前瞻性、预判性地思考了一些战略性问题，真正去主动谋划了整体改革的策略，这非常重要。一定要变被动应对式的改革为战略主动性的改革！”

谭小平认为，鉴于利弊因素的考虑，在改革实际过程中，除了政府要按国家提出的改革方向下决心强力推进外，各地交通运输主管部门也要变被动为主动，调动智慧、采取策略、技巧，抓好这次解决行业体制问题的契机，建立并不断完善改革预案与改革组织工作。

“改革预案与组织说起来很虚，但真正做起来工作量非常大，是个很复杂的系统工程，各地不仅要学习、研究、思考一些问题，而且还要周全考虑所有隐藏的矛盾，逐一化解。”

最后，谭小平建议，各地政府、交通运输主管部门最好形成有效的内外沟通协调机制、改革中工作的运转机制、利益补偿机制、宣传引导机制、培训教育机制等，对平稳推进改革有很大帮助。

报告仅作参考地方主导改革

该研究报告正式向各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通厅（局、委），各中心城市交通局（委）统一印发后，很快引起了业内高度关注。

谭小平对研究报告的方向性与引导性有十足把握，“除了前期的大量调研，报告在撰写过程中又多次征求部各司局、地方交通部门意见，组织专题研讨，几易其稿。”

但他也强调，该报告只是各地交通运输大部门体制改革的重要参考。鉴于各地管理体制差别很大，改革中，各地可根据实际情况参照研究报告内容做好预案，但不一定非要全国统一，上下对口。

报告出炉后，谭小平之所以强调地方应该掌握改革主导权，关键还在于该研究报告在撰写过程中的曲折历程：

去年3月中旬，交通运输部决定组织开展地方、中心城市交通运输行政管理体制改革研究，地方课题由交通部规划研究院承担。

“4月份开始，我们着手调研，选取了辽宁、福建、广东、江西等几个比较有代表性的省份。”调研过程中，各地交通运输部门还特地安排了编办、发改委、经贸委等部门领导同志与课题组专家进行了深入座谈。

“在形势越来越明朗的情况下，根据我们初次调研后考虑到的一些新问题，在去年七八月时，我们又去江苏、重庆、湖北等地作了一次补充调研。”

谭小平回忆说，这次调研的问题更有深度了，主要探讨三方面问题：大部门体制怎么构建为好？当前交通运输内部的体制到底存在什么问题？各地交通运输管理部门期望利用这次改革契机解决什么问题？

“但是，就在8月底，中共中央国务院发布了关于地方政府机构改革的意见，同时，召开了地方政府机构改革动员会。意见中明确提出，上级业务主管部门不得干预下级政府机构改革，要充分发挥地方政府在改革中的积极性和主导性。”谭小平讲述说。

为了打消地方政府对上级部门可能影响、干预其机构改革的顾虑，交通运输部最终决定不搞成指导意见，而是印发一份研究报告，供各地在改革中参考。

因此，课题组成员在之前调研的基础上，又集中精力研读文件及相关资料，还借鉴了美国、日本、澳大利亚等国家交通运输管理机构的设置，职能转变规律，最终结合我国自身的特点和现状，将指导意见改编成了一份内容翔实的研究报告。

“中央提出不搞一刀切的意见是切合实际的。交通运输行政管理体制各地差异较大，一下子统一成一种或几种管理模式都有难度。考虑到这个情况，只能提出一个供大家参考的模式，同时，通过对形势和问题的分析，让大家把握好改革的方向。”

谭小平表示，研究报告只是个框架性的东西，只能帮各地理清改革的思路和方向，但在实际操作过程中，各地还应该主动思考问题，掌握好改革的主导权。

附文：我国地方交通运输行政管理体制现状

1．地方公路、水路交通管理体制特点

一是省级层面基本构建起“一厅（交通厅）+专业管理局（公路管理局、港航管理局、运输管理局等）”的构架，但各地对专业管理局的设置差异很大。专业管理局多则7～8个，少则4～5个，且同类机构职能范围也有很大不同。

二是普遍采用了条块结合的管理体制，但“条”和“块”的结合方式各有不同。主要表现在各专业管理局的三级设置上，有不同的条块结合或垂直管理形式。

三是公路普遍形成管理主体多元的格局，其中高速公路普遍存在运营管理主体代行行业管理的现象，各省对高速公路行业管理的体制安排有较大差异。

四是港口下放后，行业管理的调控职能难以发挥，地方利益对港口建设与经营管理的影响较大。

五是“一门多牌”现象比较普遍，但各地合署办公的程度和范围各有区别。如高速公路公司加挂高速公路路政总队的牌子、运管局（亦有公路局）加挂征稽局的牌子等；港航局、船检局、地方海事局、航道局亦普遍实行程度不一的合署办公。

2．其他交通运输方式的地方管理体制现状