非政府组织参与对行政管理体制的影响

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一、非政府组织参与行政管理的现状

19世纪初期资产阶级政权在“自由”、“平等”、“博爱”的信念支持下，确立了“管的最少的政府就是最好的政府”的“有限政府”观念，要求政府仅仅提供囿于税收、警察、国防等“夜警国家”的秩序行政职能而不得干预经济的自由竞争和社会的自治运转。但这种奉行“看不见的手”调节的观念在20世纪初期开始受到挑战，环境保护、劳工保障、交通安全、食品药品安全、生产过剩、恶性竞争等社会问题的出现要求更加权威的外在强制力量的干预，即“市场失灵”要求政府介入。于是”全能政府”、“福利国家”的观念日益深入人心，政府开始高调干预经济活动和社会行为，人们也认为国家有能力并且应当为社会成员提供尽可能多的福利和服务，供给公共产品，调节市场行为。但是，毕竟国家这只“看得见的手”的干预是外在的力量调节，“政府失灵”不可避免：由于“外行领导内行”，偏离经济和社会内在规律的概率很大，国家管理的实质正当性缺乏;成本高昂，社会成员不仅应当为政府提供的福利和

服务买单，还要承担日益庞杂的政府经费开支;行政权力日益扩张，“什么都要管，却又都管不好”，行政腐败也随之而来，政府集团的官僚利益在公共资源的“大蛋糕”中占的份额越来越多；效果不佳，作为公共产品唯一供应者的政府的服务质量令人困扰，还由于政府的层级设置和区域划分，对于公共事务的应对缓慢，行动迟缓，不能及时且灵活地处理经济和社会领域出现的新问题，等等。这些问题使得人们日益不满足于“全能政府”的管理模式，开始反思国家干预的正当性。于是“治理”观念逐渐兴起，非政府组织和公民参与成为寻找国家和社会良好的互动合作关系的有效路径，肇始于英国1979年撒切尔政府推行的将市场机制引入政府领域的“重塑政府”改革，全球范围内的公共行政改革浪潮探索了一种国家和社会互动合作共同治理公共事务、共同行使公共权力、全新的公共治理模式。在这场公共行政改革运动中，非政府组织逐渐崛起，并日益广泛且深入地参与公共管理的活动，甚至通过各种方式分享公共权力的实施，诚如莱斯特。萨拉蒙所言:“我们正置身于一场全球性的’结社革命’之中。历史将证明，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性。其结果是，出现了一种全球性的第三部门即数

量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。1]萨拉蒙所说的第三部门即通常意义上的非政府组织。

在国际社会中，非政府组织作为全球治理机制的重要主体和新兴力量，在数量、规模、参与范围、作用程度等方面都有着飞速的增长，据国际组织联盟的最新统计，到2004年，国际非政府组织已达51509个，占国际组织总数的%2]。它们日益活跃于国际社会，在教育、医疗、宗教、社会服务、文化娱乐、专业研究、环境保护、生态安全、基础设施建设、法律政策推动、国际合作、裁军与安全、人道主义援助、医疗卫生、国际经济贸易、世界经济交往等多个领域，通过彼此协调、沟通和达成共识，通过集体行动、甚至给某些政治国家施加压力，从而在国际事务中发挥着越来越重要的作用。

我国随着市场经济的发展和政府职能的转变，非政府组织也逐渐发展并日益在公共管理中发挥重要作用。1998年6月，民政部将“社团管理司”更名为“民间组织管理局”，表明非政府组织的发展已经使政府必须正视其存在和作用而对其加强管理，也表明“民间”组织不再被视为与“政府”对立的异端。截至2000年

底，按照我国《社会团体登记管理条例》依法登记的社团共有129240个(包括基金会)[3]。在赈灾救灾、扶贫济困、帮助妇女儿童和老弱贫残等方面，诸如中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年基金会等非政府公共组织发起或参与的“希望工程”、“扶贫工程”都发挥了极大的作用。除了帮助、支持政府的管理之外，非政府组织还以自身特有的人才、专业技术、社会影响力、非功利性的关注社会发展的战略眼光等敦促政府更好地履行公共职能，如在贡嘎山下的木格措水坝建设、与都江堰相邻的杨柳湖水库建设、怒江水坝建设、北京市动物园拆迁、河南省始祖山上修建中华始祖巨龙工程等事件中，非政府组织的参与和对政府决策施加的压力性影响，都说明了中国的非政府组织在公共决策领域的作用日益强大。但是，我国的非政府组织比较经济发达国家还是有很大差距，非政府组织对政府的依赖性还很强、自组织能力差、甚至逐渐追求营利等窘况，非常困扰非政府组织的发展和作用的发挥。因而，有必要探讨非政府组织的法律地位和在法治化背景下如何保障和规范非政府组织的发展及对公共管理领域的参与，以期实现公共管理领域的国家与社会、政府与非政府组织互动合作关系的建立。

二、非政府组织参与行政管理的法律地位

从行政管理法律关系的角度，非政府组织参与行政管理的法律地位可分析为:或者代表国家或人民履行公共管理职权，或者以相对人或相关人地位享有或行使针对国家的权利。具体而言，非政府组织在行政管理关系中的法律地位通过如下诸方式表现出来。

1.非政府组织依据法律法规授权享有和行使行政职权，是法律法规授权的行政主体

国家通过立法，将传统意义上由国家行政机关行使的公共权力明确规定由非行政机关组织行使，这种制度称为行政授权，即关于行政权力的授权。其中，非政府组织和行政机构最经常地成为被授权主体。非政府组织之所以能够成为法律法规授权组织，与其特征具有密切关联性：（1)组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程制度；（2)民间性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；（3)非营利性，指不以赢利为目的，不进行分红或利润分配；（4)自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；（5)志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，组织活动中有志愿者参加；（6)非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；（7)非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教等宗教活动14。这些因素决定了非政府组织存在的正当性就是对某些社会公共