浅谈政治与行政二分法
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威尔逊，曾任美国普林斯顿大学教 授和校长，1887 年，他在美国哥伦比亚 大学《政治科学季刊》上发表了《行政学 之研究》一文。wenku.baidu.com般认为，该文是行政学
发端的标志，威尔逊本人也因此被认为 是行政学的创始人。他认为：（1）传统的 论证主要集中在政治过程方面，而对如 何实施法律则注意不够，所以应当把研 究的重点放到行动的政府方面，即放到 政府行政管理方面；（2）要发挥和实现 政治的功能，就必须纯洁政府的组织机 构，加强执行，提高行政效率；（3）国家 的权利主要是掌握在决定政治的议会和 执行行政的行政部门手里，因此，从结构 上上说，三权分立学说是不符合实际的， 政治和行政的两分法才是正确的；（4）一 个良好的政府应有两大支柱。尽管《行政 学之研究》并未涉及行政学的基本框架， 也未规定其基本范畴，但其拟定了行政 学的内涵，因而奠定了行政学的基础。
古德诺指出：在所有的政府体制中
都存在着两种主要的或基本的政府功 能，即国家意志的执行和国家意志的表 达功能。
《政治与行政：对政府的研究》是最 早的行政学专著之一，对后来的行政学 有着深刻的影响，古德诺是行政学的奠 基人之一。
二、政治和行政二分法提出的 背景
17—18 世纪，欧洲主要国家的公民 社会发展地相当成熟，整个社会出现了 巨大的分化现象。到了 19 世纪末期，资 本主义由自由竞争向垄断过渡。生产力 的飞速发展推动了经济和社会的快速进 步，使得各种社会关系和经济结构变得 日益复杂，各种冲突不断增加，从而带来 了一系列的社会问题。这使得政府不得 不进行积极干预社会公共事务，所以政 府的行政管理职能逐渐扩大，公务人员 的数量急速增加。此时，也迫切需要一门 科学理论来指导政府的管理活动。于是， 政治与行政二分理论便应运而生。
四、政治与行政二分法对我国 行政制度的启示与思考
由于我国实行的是共产党领导下的 多党合作制，这与西方国家的多党政治 制度是完全不同的。因此，我国的情况不 应该也不能够简单地套用政治与行政二 分理论。但这也并非意味着我们要完全 否定它的理论价值。尤其是，当前我国正 在进行政治体制改革，该理论所体现的 精神内涵还是值得我们思考的；它或多 或少地对我们的改革尚有一定的启发意 义。除此之外，它对于我国行政科学的发 展也具有极为重要的作用。
其次，二分理论有利于保持行政科 学相对独立的品格。政治与行政二分理 论提醒我们应当保持行政科学的相对独 立性。只有保持行政科学的相对独立性， 才有可能使我国的公共行政科学脱离政 治学的依附地位，成为一门学科体系与 理论体系完整、独立的系统科学。而且， 也只有如此，公共行政科学才有可能更 好地吸取和借鉴其他学科的理论知识， 进而促进公共行政科学的日臻完善与成 熟，从而为行政管理活动提供科学的理 论指导和方法论。
首先，二分理论有利于维持我国行 政机关的相对独立性。政治与行政分属 于两个不同的概念和范畴，各自有各自 的特殊运行规律。因此，该理论提醒我们 在改革中要避免党政不分，尽力维持行 政的相对独立性，从而保证行政机关按
照自己的方式运作，也有利于行政机关 在对社会实行有效管理的过程中选择正 确的行为策略，以便更好地发挥其社会 治理功能。当然，我们不能把政治与行政 二分理论的观点绝对化，把政治与行政 绝对地对立起来；否则，对于行政机关的 实践来说也是十分有害的。我们所说的 党政分离也只是功能性分离，而绝不是 二分理论所要求的不需要党的领导的结 构性分离。同时，该理论也启示我们要正 确地处理行政机关与立法、司法等其他 机关的关系，以保证各机关协调运转。
[ 文献标识码 ] A
[ 文章编号 ] 1673- 1190-（2009）04- 0214- 02
一、政治和行政二分法的历史 沿革
关于政治与行政需要分离的观点早 在德国学者斯坦因那里就得到了体现。 他将国家看作是一种在一定社会条件下 具有人格主体特征的有机体，所以国家 具有了心理学意义上的意志和活动的对 立，具体表现为宪政与行政的关系。宪政 是主体有组织的意志，行政则是主体依 据意志的活动；国家的宪政不能包有行 政，其最大机能是予以行政权力并加以 限制。宪政规定行政活动的轮廓，但行政 的内容却不是来自宪政。
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政治和行政分离的理论是对 19 世 纪 80 年代美国政府体制改革经验的概 括和总结。1883 年美国政府确立了以功 绩制为主要内容的近代文官制度，把立 法和政治决策归结为政党或政务类公务 员的行为和活动，而行政官员的职能就 是执行法律和政治决策，对政治决策不 承担责任。政治与行政区分的见解，从理 论上论证了这次改革的合理性，巩固了 这次改革的成果，因而有积极的历史意义。
二分理论也同样具有历史局限性。 首先，它容易误导人们过分各自孤立地 分析政治与行政问题，从而带来负面影 响。如工业社会时期的美国，由于对二分 理论的误读和渴望尽快克服政府的效率 低下和腐败问题，导致了对政治与行政
相分离的盲目推崇，忽视了二分理论关 于政治与行政应当相互协调的一面，从 而使得政府不仅没有促进效率的提升， 反而造成了行政效率的进一步低下。其 次，二分理论没有提供合理的行政组织 结构模式，也没有说明行政系统应该如 何有效运转，因而它也不能从根本上解 决行政效率问题。再次，二分理论也不是 一个普遍适用的理论，它具有特定的应 用限度。它产生于多党政治这一特定的 政治环境下，所以只有在特定的政治条 件下才有意义。另外，因为政治与行政的 关系是动态的，其内在联系也是千丝万 缕的；所以，在实践中如何明确而恰当地 分合政治与行政是一个永远不能攻克的 难题。不能付诸实践，而仅仅停留在理论 层面上加以探讨，是毫无意义的。
一种理论的产生也离不开政治土 壤。多党制便是政治与行政二分理论产 生的政治前提和基础。多党政治是竞争 性的政治，政党通过竞争性选举来获得 掌权的机会。于是，在政治领域中的这些 竞争往往会促使社会分化为不同的利益 对立集团。这种矛盾对立与斗争又通常 会走向非理性化，因而给社会带来不稳 定的因素，甚至使整个社会陷入动荡不 安。因此，政治与行政相分离是不得已而 做出的选择。通过二者的分离把政党之
THE S OUTH OF CHINA TODAY 2009.04 今日南国 215
随后政治学家 J?K? 布隆赤里明确 提出应当对政治与行政加以区分。他认 为一个国家具有两种基本活动，即政治 活动和行政活动。这两种活动的区别在 于：“政治是在重大而且带普遍性的事项 方面的国家活动，而行政管理则是国家 在个别和细微事项方面的活动。因此，政 治是政治家的特殊活动范围，而行政管 理则是技术性职员的事情。政策如果没 有行政管理的帮助就将一事无成，但行 政管理并不因此就是政治。这就很明确 地告诉我们，政治活动和行政活动存在 着严格的区分界限，二者虽然彼此关联 但更有区别，所以不能简单地把它们混 为一谈。而威尔逊将政治和行政二分法 发扬光大。
探
[3]张康之.对政治与行政二分原则 讨
的审查. 国家行政学院学报.
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总之，我们对于政治与行政二分理 论的认识与思考必须坚持唯物主义辩证 法的观点，既要看到其理论与实践的借 鉴意义，又要充分认识到其理论与实践 的适用边界。
THEORY DIS CUS S ION
[ 参考文献 ]
[1] 夏书章. 行政管理学.高等教育
出版社.
理 [2]金圣才.行政管理学典型题详解. 论
中国石化出版社.
214 今日南国 THE S OUTH OF CHINA TODAY 2009.04
间的对抗性竞争限制在政治领域，而把 行政看作从属于政治却又与政治相分离 且有着自己独立性的技术性领域，才不 至于因党派竞争而影响行政以及对社会 造成危害。同时，也不至于多党政治的消 极影响给社会带来动荡和混乱。
三、对政治和行政二分法的评价
古德诺，曾任哥伦比亚大学教授和 霍普金斯大学校长和美国政治学会的第 一任主席和塔夫托总统的经济与效率委 员会的顾问。他的最著名有代表性的名 著是 1900 年出版的《政治与行政：对政 府的研究》一书。古德诺认为：传统的三 权分立的学说不符合民主国家的实际， 因为民主国家的主要职能只有政治和行 政两种，司法只不过是行政的一小部分 而已，主张否定立法，司法，行政的三分 法，而取而代之以政治与行政的两分法； 行政学不研究政治问题，那是政治学的 任务，也不能使用民主或程序的标准，而 是研究政府的行政效率，使用方法或技 术的标准；为了提高行政效率，最好将政 府的因素和政治权利等政治排斥在行政 之外，而将政府文职官员区分为政务官和常 务官，并规定常务管在政治上的中立。
政治与行政二分理论的价值不仅在 于为当时政府的行政管理活动提供了理 论依据，也极大地促进了行政学与政治 学的分离，使行政学作为一门独立的科 学成为可能，并为以后迅猛发展的行政 学专业教育和职业教育提供了理论前 提。政治与行政相对分离的实践最初动 因是为了有效克服政党分肥制的弊病， 于是以二分理论为改革指导理论，使得 实践中行政越来越具有独立自主性，这 不仅相对有效地保证了行政活动的连续 性，而且也使得政府更多地关注管理技 术从而推动了行政管理的科学化。
2009 年 04 月 （总第 121 期）
今日南国 THE SOUTH OF CHINA TODAY
NO.04，2009 （Cumulatively，NO.121）
浅谈政治与行政二分法
刘丹
[ 摘要 ]政治与行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证
而最终形成的，并对 20 世纪的公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间
的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。长期以来，由于学术界对其褒贬不一，因此
本文辩证地对该理论进行了综合性论述。
[ 关键词 ]政治；行政
[ 中图分类号 ] D 0
发端的标志，威尔逊本人也因此被认为 是行政学的创始人。他认为：（1）传统的 论证主要集中在政治过程方面，而对如 何实施法律则注意不够，所以应当把研 究的重点放到行动的政府方面，即放到 政府行政管理方面；（2）要发挥和实现 政治的功能，就必须纯洁政府的组织机 构，加强执行，提高行政效率；（3）国家 的权利主要是掌握在决定政治的议会和 执行行政的行政部门手里，因此，从结构 上上说，三权分立学说是不符合实际的， 政治和行政的两分法才是正确的；（4）一 个良好的政府应有两大支柱。尽管《行政 学之研究》并未涉及行政学的基本框架， 也未规定其基本范畴，但其拟定了行政 学的内涵，因而奠定了行政学的基础。
古德诺指出：在所有的政府体制中
都存在着两种主要的或基本的政府功 能，即国家意志的执行和国家意志的表 达功能。
《政治与行政：对政府的研究》是最 早的行政学专著之一，对后来的行政学 有着深刻的影响，古德诺是行政学的奠 基人之一。
二、政治和行政二分法提出的 背景
17—18 世纪，欧洲主要国家的公民 社会发展地相当成熟，整个社会出现了 巨大的分化现象。到了 19 世纪末期，资 本主义由自由竞争向垄断过渡。生产力 的飞速发展推动了经济和社会的快速进 步，使得各种社会关系和经济结构变得 日益复杂，各种冲突不断增加，从而带来 了一系列的社会问题。这使得政府不得 不进行积极干预社会公共事务，所以政 府的行政管理职能逐渐扩大，公务人员 的数量急速增加。此时，也迫切需要一门 科学理论来指导政府的管理活动。于是， 政治与行政二分理论便应运而生。
四、政治与行政二分法对我国 行政制度的启示与思考
由于我国实行的是共产党领导下的 多党合作制，这与西方国家的多党政治 制度是完全不同的。因此，我国的情况不 应该也不能够简单地套用政治与行政二 分理论。但这也并非意味着我们要完全 否定它的理论价值。尤其是，当前我国正 在进行政治体制改革，该理论所体现的 精神内涵还是值得我们思考的；它或多 或少地对我们的改革尚有一定的启发意 义。除此之外，它对于我国行政科学的发 展也具有极为重要的作用。
其次，二分理论有利于保持行政科 学相对独立的品格。政治与行政二分理 论提醒我们应当保持行政科学的相对独 立性。只有保持行政科学的相对独立性， 才有可能使我国的公共行政科学脱离政 治学的依附地位，成为一门学科体系与 理论体系完整、独立的系统科学。而且， 也只有如此，公共行政科学才有可能更 好地吸取和借鉴其他学科的理论知识， 进而促进公共行政科学的日臻完善与成 熟，从而为行政管理活动提供科学的理 论指导和方法论。
首先，二分理论有利于维持我国行 政机关的相对独立性。政治与行政分属 于两个不同的概念和范畴，各自有各自 的特殊运行规律。因此，该理论提醒我们 在改革中要避免党政不分，尽力维持行 政的相对独立性，从而保证行政机关按
照自己的方式运作，也有利于行政机关 在对社会实行有效管理的过程中选择正 确的行为策略，以便更好地发挥其社会 治理功能。当然，我们不能把政治与行政 二分理论的观点绝对化，把政治与行政 绝对地对立起来；否则，对于行政机关的 实践来说也是十分有害的。我们所说的 党政分离也只是功能性分离，而绝不是 二分理论所要求的不需要党的领导的结 构性分离。同时，该理论也启示我们要正 确地处理行政机关与立法、司法等其他 机关的关系，以保证各机关协调运转。
[ 文献标识码 ] A
[ 文章编号 ] 1673- 1190-（2009）04- 0214- 02
一、政治和行政二分法的历史 沿革
关于政治与行政需要分离的观点早 在德国学者斯坦因那里就得到了体现。 他将国家看作是一种在一定社会条件下 具有人格主体特征的有机体，所以国家 具有了心理学意义上的意志和活动的对 立，具体表现为宪政与行政的关系。宪政 是主体有组织的意志，行政则是主体依 据意志的活动；国家的宪政不能包有行 政，其最大机能是予以行政权力并加以 限制。宪政规定行政活动的轮廓，但行政 的内容却不是来自宪政。
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二分理论也同样具有历史局限性。 首先，它容易误导人们过分各自孤立地 分析政治与行政问题，从而带来负面影 响。如工业社会时期的美国，由于对二分 理论的误读和渴望尽快克服政府的效率 低下和腐败问题，导致了对政治与行政
相分离的盲目推崇，忽视了二分理论关 于政治与行政应当相互协调的一面，从 而使得政府不仅没有促进效率的提升， 反而造成了行政效率的进一步低下。其 次，二分理论没有提供合理的行政组织 结构模式，也没有说明行政系统应该如 何有效运转，因而它也不能从根本上解 决行政效率问题。再次，二分理论也不是 一个普遍适用的理论，它具有特定的应 用限度。它产生于多党政治这一特定的 政治环境下，所以只有在特定的政治条 件下才有意义。另外，因为政治与行政的 关系是动态的，其内在联系也是千丝万 缕的；所以，在实践中如何明确而恰当地 分合政治与行政是一个永远不能攻克的 难题。不能付诸实践，而仅仅停留在理论 层面上加以探讨，是毫无意义的。
一种理论的产生也离不开政治土 壤。多党制便是政治与行政二分理论产 生的政治前提和基础。多党政治是竞争 性的政治，政党通过竞争性选举来获得 掌权的机会。于是，在政治领域中的这些 竞争往往会促使社会分化为不同的利益 对立集团。这种矛盾对立与斗争又通常 会走向非理性化，因而给社会带来不稳 定的因素，甚至使整个社会陷入动荡不 安。因此，政治与行政相分离是不得已而 做出的选择。通过二者的分离把政党之
THE S OUTH OF CHINA TODAY 2009.04 今日南国 215
随后政治学家 J?K? 布隆赤里明确 提出应当对政治与行政加以区分。他认 为一个国家具有两种基本活动，即政治 活动和行政活动。这两种活动的区别在 于：“政治是在重大而且带普遍性的事项 方面的国家活动，而行政管理则是国家 在个别和细微事项方面的活动。因此，政 治是政治家的特殊活动范围，而行政管 理则是技术性职员的事情。政策如果没 有行政管理的帮助就将一事无成，但行 政管理并不因此就是政治。这就很明确 地告诉我们，政治活动和行政活动存在 着严格的区分界限，二者虽然彼此关联 但更有区别，所以不能简单地把它们混 为一谈。而威尔逊将政治和行政二分法 发扬光大。
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[3]张康之.对政治与行政二分原则 讨
的审查. 国家行政学院学报.
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[ 参考文献 ]
[1] 夏书章. 行政管理学.高等教育
出版社.
理 [2]金圣才.行政管理学典型题详解. 论
中国石化出版社.
214 今日南国 THE S OUTH OF CHINA TODAY 2009.04
间的对抗性竞争限制在政治领域，而把 行政看作从属于政治却又与政治相分离 且有着自己独立性的技术性领域，才不 至于因党派竞争而影响行政以及对社会 造成危害。同时，也不至于多党政治的消 极影响给社会带来动荡和混乱。
三、对政治和行政二分法的评价
古德诺，曾任哥伦比亚大学教授和 霍普金斯大学校长和美国政治学会的第 一任主席和塔夫托总统的经济与效率委 员会的顾问。他的最著名有代表性的名 著是 1900 年出版的《政治与行政：对政 府的研究》一书。古德诺认为：传统的三 权分立的学说不符合民主国家的实际， 因为民主国家的主要职能只有政治和行 政两种，司法只不过是行政的一小部分 而已，主张否定立法，司法，行政的三分 法，而取而代之以政治与行政的两分法； 行政学不研究政治问题，那是政治学的 任务，也不能使用民主或程序的标准，而 是研究政府的行政效率，使用方法或技 术的标准；为了提高行政效率，最好将政 府的因素和政治权利等政治排斥在行政 之外，而将政府文职官员区分为政务官和常 务官，并规定常务管在政治上的中立。
政治与行政二分理论的价值不仅在 于为当时政府的行政管理活动提供了理 论依据，也极大地促进了行政学与政治 学的分离，使行政学作为一门独立的科 学成为可能，并为以后迅猛发展的行政 学专业教育和职业教育提供了理论前 提。政治与行政相对分离的实践最初动 因是为了有效克服政党分肥制的弊病， 于是以二分理论为改革指导理论，使得 实践中行政越来越具有独立自主性，这 不仅相对有效地保证了行政活动的连续 性，而且也使得政府更多地关注管理技 术从而推动了行政管理的科学化。
2009 年 04 月 （总第 121 期）
今日南国 THE SOUTH OF CHINA TODAY
NO.04，2009 （Cumulatively，NO.121）
浅谈政治与行政二分法
刘丹
[ 摘要 ]政治与行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证
而最终形成的，并对 20 世纪的公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间
的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。长期以来，由于学术界对其褒贬不一，因此
本文辩证地对该理论进行了综合性论述。
[ 关键词 ]政治；行政
[ 中图分类号 ] D 0