改革开放以来中国的财政政策历史简要回顾

改革开放以来中国的财政政策历史简要回顾


由于目前许多人对未来财政可能出现的巨额赤字（2010年预算草案为1万500亿，实际肯定会
突破） 和恶性通货膨胀忧心忡忡，我觉得有必要先回顾历史，因为前三十年我们一直就是
这么熬过来的。我们30年的经验就是：面多了加水，水多了加面。

1、1979年：促进国民经济调整的财政政策，中央集权开始松动

　11届3中全会后，国民经济开始复苏，经济出现过热现象，（当时还是计划经济体制
，绝大多数投资资金都来自于财政）引发严重财政赤字，通货膨胀（投资需求和消费需求双
膨胀），外贸逆差增加（具体数据可上网查，）。
紫阳真人这时提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。
（1）、改革财政体制，实行“分灶吃饭”，促进各级财政实现收支平衡。这是导致今天产
生诸侯经济的后果（这个背景我有一个专门讲分灶吃饭的帖子，可以到我的家园去找来参考
）
1980年起，除北京、天津、上海继续实行总额分成、一年一定的体制外，各省、自治区
实行了划分收支、分级包干的新财政体制，打破了统收统支的局面，调动大家增加财政收入
的积极性。
（2）、压缩基建规模，控制投资需求。1979年，财政部发布了《关于加强基本建设财务拨
款管理的通知》，要求基本建设不能突破国家预算指标范围；严格按照国家计划供应资金；
严格执行结算纪律，防止和制止拖欠贷款；严格按照基本建设程序办事，纠正边设计、边施
工、边生产的做法（这时各省都发明了许多钓鱼工程技术，许多技术今天还在使用）。对引
进的项目和1000多项未完工程，除保留必要的部分外，全部停建、缓建；对大部分非生产性
项目也实行停建、缓建（所以我们永远不要低估了政府治理危机的能力）。同时，严格基建
投资的审批手续，并将基建资金逐步改为有偿使用，强化了投资硬约束（这是后来投融资体
制改革的萌芽）。这些措施把国家预算内的基本建设投资规模每年的增长速度控制在10%—
25%之间。
（3）、控制消费需求，压缩各项开支。尤其是对社会集团购买力实行计划管理，限额控制
，1980年，规定文教、科学、卫生、体育等事业单位和行政机关实行“预算包干，结余留用
，征收归己”的办法，一事一报批，控制扩大支出和年终突击花钱。同时还开展了财务纪律
大检查，控制奖金总额和超额津贴。（相信年纪大点的人都有记忆，集团购买要指标，指标
=粮票，比资金还难搞到）
（4）、增加农产品和日用品供给能力，增加农业、轻工业投资。 1979年安排

了174亿元财
政支农资金，1980年支农资金150亿元，同时提高农副产品收购价格，1979年，国家将粮食
统购价格提高了20%，在此基础上超购加价幅度从原来的30%提高到50%，也提高了油料、棉
花等农副产品的收购价格。1980年，国家财政的粮油价差补贴、超购粮油加价补贴和粮食企
业亏损补贴支出共计108.01亿元，比1979年增加了47.39%，但是这时粮油副食品开始大幅涨
价。（这时我还在科大读书，印象最深就是四食堂的菜梗耳皮价格一夜之间从1毛5涨到2毛
）。
国家计委这段时间安排了大批轻工业基本建设投资（很多我后来接手的烂企业都是这种匆忙
决策的产物），还增加了轻纺工业挖潜改造和专项贷款15亿元。
（5）、控制需要大量补贴的产品出口，减少高亏商品的出口，减少国家对外贸的财政补贴
，调整进出口商品结构（这是官办外贸企业开始走下波路的原因）。
这些政策的结果是经济增长率从1980年的7.8%降到1981年的5.2%。（所以紫阳真人管理
经济水平真的不怎么样）

2、1982年：宽松的财政政策和货币政策，改革的春雷终于炸响

面对国民经济大幅下滑，就业压力的增大（有年纪的人应该记得当年找工作的艰辛
，以能进国营企业，甚至大集体企业为荣，返城知青为就业问题闹事是那时各大城市最常见
的风景），1982年开始被迫放松银根，开始真正的财政体制改革：企业实行利改税，这就意
味着企业生产的剩余价值国家不能都全部拿走了，工人不再是只会干活吃饭，维持简单再生
产的工具，而是只能按规则拿走一部分剩余价值（这是后来一切城市改革的先锋：承包经营
，股份制，私有化，mbo等等都是从这个嫩芽长起来的。这个改革的意义是非常大的，类似
商鞅变法，把公有制的井田制改成了私有制的雇佣制和租调制，是中国从公有制向私有制转
变的最大转折点，是广大工人从奴隶转为自由人的转折点）。
这个改革释放了中国人民疯狂追求财富和幸福的动力，我们国家从此走上了疯狂的增
长道路。
从1982年开始，国内生产总值增长速度逐步回升，当年增长9.1%，增幅较上年提高
3.9个百分点，1983年加快到10.9%。

3、1988年9月：紧缩的财政政策，8平方出现的宏观经济背景简介

从1984年开始，国民经济过热的迹象又逐步显现，社会总需求与总供给的差额不断扩
大，投资消费高速增长，价格总水平大幅攀升。为满足社会固定资产投资增长的要求和解决
企业流动资金短缺的问题，国家不断扩大财政赤字，而为弥补赤字，银行超量发行货币，又
加剧了物价指数上升。相信经历过6平方的人

，对那段时间疯狂的通货膨胀记忆犹新（官方
公布25%，实际超过35%），这也是价格闯关的背景：华山一条路，没办法只好铤而走险，结
果导致一个民族悲剧，今后100年也无法释怀。
十三届三中全会提出“治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革”的方针。实行
了紧缩财政、紧缩信贷的“双紧”政策。　
（1）、停止建设项目。从1988年9月至1989年第一季度，停建、缓建固定资产投资项目共
1800多个（导致大量隐性失业，民怨沸腾）。将调整预算外基建投资作为压缩投资需求的重
点，限制“楼、堂、馆、所”及住宅等非生产性投资的规模（我的印象是国家计委基本停止
批准任何非生产性项目，甚至连一些大型科研项目和军工项目都停批和停止拨款，例如系统
所参与的核潜艇项目就在此时下马的）。
（2）、降低老百姓生活质量。把专项控制商品由19种扩大到32种，全国性停发国有企业奖
金（企业发人均50元以上奖金得报省政府或工业部批准，各省和部委奖金额度包干使用，实
际上没有企业能够获得批准），大幅提高储蓄存款利率（我的印象当时1年期定期储蓄超过
10%，具体数据可以上网查），对高档耐用消费品如冰箱、彩电等采用专卖和工业劵（我记
得当时我家买的第一台彩电就是在单位抽签抽到的工业劵)。由于粮食和主要副食品价格大
幅上涨，国家财政继续增加定额补贴（我记得8平方时在广场与某些老工人聊天，最不满的
就是物价上涨：以前烤白薯是孙子辈吃的，现在成为爷爷辈吃的----背景是从2毛一斤涨到
1元一斤。绝大多数机关工作人员养家糊口已经十分艰难：当时大学毕业的一月工资136元，
又没有什么腐败机会，而当时有票供应的五花肉是不到2元左右一斤，无票的黑市肉已经到
3元多，一月工资在黑市上只能买40斤五花肉）
（3）、对经营不善、长期亏损的国有企业停止财政补贴，对落后的小企业进行整顿和关停
并转（这是东北国有企业悲剧的开始，是后来前任总经理不得不采取极端手段的原因，这都
是紫阳真人留下的烂摊子）；压缩行政管理费支出，到1990年行政管理费占财政支出的比重
由上年的42.2%压缩到7.3%（可以想象当时已经变态到什么程度，无所不用其极，当时已经
在开会讨论关闭解散中科院了，其他的单位自然下场更惨）；对所有单位持有的1981—
1984年发行的国库券，推迟三年偿付本息（这是我知道的第一次，当然绝对不是最后一次，
中央赖账，借钱不还）。
（4）、进行税利分流试点和税制改革。（这是后来前任总经理大搞国税地税分离的原因）
。
　1988年在重庆进行税

利分流试点，1989年扩大试点范围，企业利润先以所得税的形式
上交国家，税后利润以一部分上交国家，余留部分归企业。对固定资产投资贷款由税前利润
归还，改为由税后利润和折旧基金及其他企业自主财力归还。与此同时，对税制进行改革，
1989年开征建筑税，将自筹基建投资建筑税由原来的单一税率改为差别税率，对非生产性建
设、计划外建设和非重点建设实行高税率，对小轿车、彩色电视机征收特别消费税。
这一堆猛药的结果就是8平方爆发，企业流动资金严重短缺，大量企业停产停工，
经济增长速度的快速回落，隐性失业数巨增，居民收入增幅下降，财政困难日益加剧。社会
开始不安定。

4、1993年：适度从紧的财政政策，东风吹来满眼春带来的危机

　面对上面经济下滑危机，为了证明执政的合法性，1992年南巡讲话和十四大东风吹来
满眼春鼓舞下，通货膨胀达到25%，经济形势十分严峻（我有一个帖子讲前任总经理如何处
理这个危机的，可以参考）。
（1）、1993年提出了宏观调控的16条措施（记得这些措施公布当天我正好去某银行行长办
公室，当时他十分悲观的跟我说：这么搞下去国事不可为了。这是一个出身金融世家的经验
丰富的银行家）。
（2）、1994年起实行分税制，强化中央在税收分配上的主动权，增强了中央的宏观调控能
力。建立以增值税为主体的新流转税制度，扩大了消费税的征收范围，营业税的税目也进行
了调整，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法，取消了所得税前归还贷款，要上缴国家
能源交通重点建设基金、国家预算调节基金，个人所得税应纳税所得在原来六项的基础上又
新增加了五项。（事实是极大的增加了企业税负负担）。
（3）、1993年，颁布实施了《企业财务通则》及《企业会计准则》，全面实行税利分流，
规范政府与企业的分配关系。从1992年开始，税利分流在全国试点企业达到了4000多户。税
利分流理使中央可以运用税收和利润两种渠道来提高国家的宏观调控能力。
（4）、严格控制投资规模，清理在建项目，严控新开项目，强化税收征管，清理越权审批
减免税，限期完成国债发行任务，把预算会议费压缩20%，控制出国活动和各种招商办展活
动，控制各项债券年度发行规模和债种；控制地方政策债券发行。（总之，前任总经理的手
段都是霹雳手段）
1996年，国民经济实现了软着陆，既有效地抑制了通货膨胀，挤压了过热经济的泡沫成
分，又保持了经济的快速增长，形成了高增长、低通胀局面，成为我国宏观调控的成功典范
。

5、1998年：积极

的财政政策，亚洲金融危机的应对措施

1997年7月2日，亚洲金融风暴爆发，我国外贸受到了严重冲击，产业结构不合理、
低水平的产能过剩、区域发展不平衡等经济结构问题对亚洲金融危机的冲击产生了放大效应
，国内大量企业停工停产，失业严重。
为了扩大内需，从1998年7月开始，国家开始实施积极财政政策。
（1）、增发国债，加强基础设施投资。 1998年7月，向国有商业银行发行1000亿元国债，
1999年上半年又向商业银行发行2700亿元特别国债，至2004年共发行长期建设国债9100亿元
。国债资金主要投向农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网改造、国家直属储备粮
库建设等方面，截至2004年末，七年累计实际安排国债项目资金8643亿元，并拉动银行贷款
和各方面配套资金等逾2万亿元。
（2）、调整税收政策，支持出口、吸引外资。分批提高了纺织原料及制品、纺织机械、煤
炭、水泥、钢材、船舶和部分机电、轻工产品的出口退税率，加大了“免、抵、退”税收管
理办法的执行力度；对一般贸易出口收汇实行贴息办法，中央外贸发展基金有偿使用项目专
项资金也正式开始使用；调整进口设备税收政策，降低关税税率，对国家鼓励发展的外商投
资项目和国内投资项目，在规定范围内免征关税和进口环节增值税；从1999年起，减半征收
固定资产投资方向调节税，至2000年暂停征收；对符合国家产业政策的技术改造项目购置国
产设备的投资，按40％的比例抵免企业所得税；对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税
给予一定的减免；对居民存款利息恢复征收个人所得税。
（3）、增加政府消费。例如教育经费所占中央财政比例从1998年起连续五年都比上年提高
1个百分点；1998年中央财政安排144亿元补助资金和借款，专项用于国有企业下岗职工基本
生活保障和再就业工程；增加转移支付20亿元支持省级统筹养老保险制度改革，扩大养老保
险覆盖面。
（4）、增加工资，改革分配制度，增强居民消费能力。1999年至2002年，连续三次提高机
关事业单位职工工资标准，还实施了年终一次性奖金制度，使机关事业单位职工月人均基本
工资水平翻了一番。中央财政大幅增加对中西部地区行政事业单位人员工资和城市低保的资
金补助，加快了社会保障体系建设。
（5）、开始大范围的国企破产。2002年中央财政拨付关闭破产补助资金129.58亿元，安置
职工38万人。
（6）、开始组建央企巨无霸。电力、电信、民航石油、石化、冶金、有色、汽车等行业的
巨无霸都是这时组建，并对他们实行所得税返还政策，提供对

外承包工程保函风险专项资金
，用国债作为财政贴息资金支持技术改造技术引进。
（7）、减轻企业负担。从1997年开始，取消不合法和不合理的收费项目近2000项，降低近
500项收费标准。1998年清理了涉及企业的政府性基金和收费，减轻企业和社会负担370多亿
元。
（8）、实行债转股。通过金融资产管理公司，将银行的债权转为股权，降低企业资产负债
率。（这个对我来说有刻骨铭心的痛苦：国家付出巨大代价，结果仍然是一无所获，留下一
堆废墟）
　总之，1998年至2002年的宏观调控，以实施积极的财政政策为主，在扩大投资、刺
激消费、鼓励出口、拉动经济增长、优化经济结构等方面做出一些主动应对措施，减小了亚
洲金融危机的冲击和影响，通货紧缩的趋势得到了遏制，社会需求回升，经济获得增长。

6、2004年：稳健的财政政策

上述天魔大法政策的后果是到2003年，宏观经济又出现了投资巨大，流动性过剩，
电力、煤炭和运输紧张，通货膨胀开始抬头（这点大家应该都有印象）。
现任总经理上任第一件事情就是实施稳健的财政政策，调控宏观经济。
（1）、减少国债规模。2004年国债发行规模比上年调减300亿元，主要用于农村、社会事业
、西部开发、东北地区等老工业基地、生态建设和环境保护，试图引导社会投资和民间资金
向上述方向转移，缓解经济局部过热（结果是什么也没有得到）。
（2）、减少建设项目。2004年1—4月，全国基本建设支出比上年同期减少了11％，5月，全
国财政支出速度也明显放慢，当月支出1721亿元，同比仅增长1.9％，其中基本建设支出降
幅达15.4％。放慢了国债项目资金拨付进度。1—6月，累计下达国债资金预算246.34亿元，
比上年同期减少308.23亿元，占全国国债专项资金指标的15.64％。（试图降温，但失败了
）
（3）、有保有控。大力支持农业生产，对农民种粮实行直接补贴、加大对农民购置良种和
大型农机具的补贴力度、减免农业税。（全国28个省区共安排良种补贴资金16亿多元，其中
中央财政补贴13个粮食主产省区12.4亿元）加大对就业、社会保障和教科文卫等资助，
2004年上半年社会保障补助支出同比增长了11.5％；抚恤和社会福利救济费增长19％；全国
教育支出增长16.9％；科技支出增长37.8％。
（4）、税制改革。2004年在全国范围内取消了除烟叶以外的农业特产税，降低了农业税税
率；到2005年底，全国已有28个省（区、市）全部免征了农业税，全国取消了牧业税；
2006年在全国范围内取消农业税，同时取消了农业特产税，对减轻农民负担和增加其收入

起
了重要作用。
同时改革增值税。自2004年7月1日起，在东北地区进行生产型增值税向消费型增值税
转型改革试点，允许纳入试点范围的企业新购进机器设备所含增值税进项税额在企业增值税
税额中抵扣。
调整个人所得税。2006年将个人所得税工薪所得费用扣除额由每月800元提高至每月
1600元，随后又调高到2000元。
调整企业所得税。2007年统一了内外资企业所得税制度，并于2008年1月1日起在全国
实施。
调整资源税。提高了11个省的煤炭资源税税额标准。
调整消费税。扩大了征收范围。
多次调整了出口退税率，取消和降低了部分高能耗、高污染和资源性产品的出口退税
率，对部分不鼓励出口的原材料等产品加征出口关税，降低部分资源性产品进口关税。
（5）、大力支持房地产。调整房地产税，2006年将个人购房转手交易免征营业税期限延长
至5年，并调整规范了土地收支管理政策，完善了住房公积金管理政策，调整了新增建设用
地有偿使用费政策和征收标准。
这些政策的后果我们看得很清楚，就是2006年，2008年，以及今年的持续不断翻烧
饼，国家宏观经济不断坐过山车。