城市规划视野下的城市经济学

第八章城市土地经济

8.4 土地的特性

8.4.1 土地的自然特性

1）不可移动性

土地和其他商品不同的是它不可移动。因此只能就地利用，是买者进行选择，然后状态独有，优劣之分，所以出现了级差地租。

2）原始性

供给的相对有限性，土地是自然的产物，有限性和独占性。

3）不可毁灭性

作为空间位置是永存的，但狭义上，作为耕地是“可毁灭的”。

4）独特性

没有两块完全相同的土地，不能实现完全替代。

8.4.2 土地的人文特性

1）用途多样性

因而出现了利用的竞争、优选问题，拥有者趋向于最高收益的用途。土地利用选择的一般顺序是：商业、办公、居住、工业、耕地、牧场、森林、不毛荒地。

2）社会经济位置的可变性

环境、交通、市场距离等可变，并经常处于变化中；

经济学家奥尔森：最优的区位不是自发形成的，而是“区位”生产者根据市场公共产品“投入——产出”利益最大化的原则，有意识选择的结果。

3）合并和分割的可能性

作为实体，地球表面的土地都是联结在一起的。不过，从农田开始，土地就被划分成一块一块供不同的农民耕作，因此也就有了土地权益的分割。在城市中更是这样，土地的产权不仅可以在平面上进行分割，还可以在空间上进行分割；不仅可以在空间上分割，还可以在时间上分割。

值得注意的是，这里提到的土地产权既包括完整的产权，即所有权、使用权、收益权和处置权等，也可以仅指使用权。按照张五常和科斯的论证，仅使用权私有，仍然是资源所有权的清晰界定，两权的分离对年限内的土地使用权所有人没有任何影响。使用权所有人的在土地上的合法权利受到土地法明确保护，土地法第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。1”

土地的产权作为权益可以合并或分割，可以买卖、互换、赠与、继承、征用、调整、1张五常.中国的经济制度[M].北京：中信出版社，2009：130，142，144，146

重划等行为对土地予以合并或分割。

8.5 土地的公有制和私有制

8.5.1 土地公有

土地公有的理论出现很早。1870年，英国约翰·缪勒就倡导应由政府拥有土地，这样就可以拥有未来增值的效益。阿尔弗雷德·华来士进一步发展了缪勒的思想，他在书籍《土地国有》和《为什么并如何实现土地国有》中写道，通过补偿，政府征用所用的土地全部公有，然后应由政府批租给使用者收取租金。

除主张全部公有外，也有些学者提倡部分公有。1942年，英国的Uthwatt报告提出利用土地开发权国有化来实现土地增值收益管理，由政府向现有的土地业主支付补偿金额后，统一征用土地的开发权，补偿金额由政府指定。Uthwatt报告是推动战后英国规划体系发展的一份关键报告，其目的和一般的土地公有主张类似，希望控制土地投机、减少政府与公众之间的利益冲突，宏观调控城市的发展。但实际上Uthwatt报告并没有实施，英国的私有化和市场仍在运作。

1974年，澳大利亚学者Archer认为土地的绝对所有在英国和澳大利亚带来了问题：土地投机、公共设施投资短缺、土地所有者之间的冲突等，尤其在城市边缘地区这些问题更为突出（问题是，土地公有也同样有使用者的产权，也同样会带来土地投机、土地所有者之间冲突等问题），因此他建议采取土地批租制度，这样可以有利于增加公共设施建设和再开发投资，使土地增值的收益为政府和社区所有，并预留大量土地用于城市未来的发展。Archer提出的是一种折衷的方案，既不是完全的公有化、也不是完全的私有化。

8.5.2 土地私有

对土地公有理论的批评者有不同的看法，例如美国社会经济学家亨利·乔治认为土地公有化会减缓经济发展，应该采取收取单一税的方法，将土地增值的收益归整个社区所有，可以抑制土地投机和垄断。

公有制会降低土地资源的利用率和价值，这是产权和新制度学派的经济学家们在1950年后逐渐兴起的普遍观点。因为“除私有产权以外的其他产权都降低了资源的使用与市场所反映的价值的一致性”（A.A.阿尔钦，H.登姆塞茨，1972）。因而，“一个社会的规模变得越大，它就越是会制定一些私有制的安排（H.登姆塞茨，1988）”。随着工业化的快速增长，环境从农业与工业及工业生产中吸收了残余，这一需求对环境服务和舒适的需求产生了激烈冲突。对土地的激烈竞争导致了原来被视为免费品的公共资源的经济价值显著上升。为了分配这些原来是公共的、或者产权模糊的土地资源，其结果是形成了一些用于区分个人、企业和共同体产权的新制度。

中国从土地公有制到使用权私有的制度变迁证实了这些研究。作为一个相当大的、经济增长显著的经济体，中国的土地产权有极大的变化需求，其变化也导致了资源使用效率的大幅提高。土地产权的清晰是建立土地市场的前提，土地要素市场的建立是改革开放和转入市场经济轨道的最根本问题之一。从计划到市场，制度结构的改变是经济增长的主要

动力，产权在这里的重要性无论怎么强调都不为过。我国原有的土地产权不清晰，尽人皆知，到底何人使用、何人收益、怎么退出这些问题都是一笔糊涂账。土地制度有偿出让的改革转变了这一情况，通过市场分配，厘定了每一块经过市场出让的土地的产权，让其可以在市场上交易，同时，使“公家”获得了应有的收益。

8.5.3 土地批租

目前，世界上大多数国家的土地所有制都是私有制，实行公有制的国家不多。但是，即便是土地私有制的国家，也有不少的公有土地。例如美国的“公地”( public lands) ，据统计，美国联邦政府拥有6. 5 亿英亩土地，约占全部国土的30%2（Edward J. Heisel，1998）。例如，联邦土地占了许多西部州领土的绝对多数，联邦拥有82%的内华达州、68%的阿拉斯加州、64%的犹他州、63%的爱达荷州、61%的加州以及将近一半的的怀俄明州和俄勒冈州3（Sarah Bates，1992）。

我国实行的土地公有制是所有权的公有制，但当土地的使用权出让，使用权所有人则拥有法律保护的私有产权。因此，可以看出，在很多国家是以不同的方式实行土地的公有制和私有制并存。其中，在土地私有制国家享有公有制优点的很典型的一种办法就是土地批租制度。

土地批租，主要被解释为土地通过补偿收归公有，而后通过收取租金的方式长期租用给使用者。土地批租的目的一般是防止土地投机，将土地增值获取的收益留在政府和社区，为城市提供公共服务和设施。但是，不少土地私有制的国家实行了土地批租（储备）制度，以便同时享受到公有和私有的优点。如荷兰、瑞典（斯德哥尔摩）、澳大利亚（堪培拉）、新加坡、香港等。其中，香港的土地批租制度给内地土地使用制度改革以很大借鉴。目前在我国实行的土地经营制度是一种比较特殊的批租制度，是在土地公有制基础上的批租制度。

Atmer(1987)认为土地批租制度的优点是：“土地增值的收益归政府所有；政府可以利用其持续控制土地使用；公共设施的土地相对容易安排；能够引导城市发展、影响地价”。

8.6 我国城市土地使用制度改革的进程

8.6.1 土地使用制度改革的背景和意义

计划经济体制下，我国实行土地的社会主义公有制。政府征用集体用地，将其变为国有土地，再通过行政划拨的方式安排给使用者，无偿、无限期使用，且不可流转。当时宪法中明确规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。使用者通过划拨获得土地的使用权，因为实际的占据和使用，所以具有排他性；但因其不能转让，所以是不完整、不明确的产权。

这种土地使用制度的弊端被广泛讨论，例如：国家作为土地所有者，却无法实现其所

2Edward J. Heisel，Biodiversity and Federal Land Ownership: Mapping A Strategy for the Future，25 Ecology Law Quarterly 229 ( 1998) .

3Sarah Bates，The Western Public Lands: An Introduction 20 Western Lands Report No. 1，Western Lands Program 21 ( Natural ResourcesLaw Center，University of Colorado School of Law，1992) .