重庆市政府投资项目代建制的实践与思考

2012.No1010
专家论坛
摘 要 简述了政府投资项目代建制的概念及作用,总结了项目管理重庆摸式的经验,并对重庆市政府投资项目代建制实行过程出现的问题提出了解决对策。

关键词 政府投资 项目管理 代建制 探索
0 引言
国际上项目代建制最早起源于美国建设经理制(Construction Management,即CM),即业主委托建设经理来负责整个项目的管理,包括可行性研究,设计、施工、采购、竣工试运营等工作,但不包括工程费用。

国内代建制的引入是为了解决建设单位工程项目专业管理人员和经验的不足,通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设项目的实施,严格控制项目投资、质量和工期,将项目建设人与项目使用人分离,最终达到政府投资项目的建设管理模式由“投资、建设、管理、使用”多位一体逐渐向“投资、建设、管理、使用”职能分离的转化,从而提高政府投资项目管理水平和投资效益,促进廉政建设。

1 项目代建制的概念及作用
政府投资建设项目主要是指适用财政性资金,以及用财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的基础性和公益性项目建设项目。

由于政府投资建设项目资金来源关涉公共利益及社会重视的特殊性,如何加强和完善政府投资建设项目管理,使有限的财政资金发挥最大的效益，是当前政府投资建设项目管理模式选择的基调。

当前较为常见的政府投资建设项目管理模式主要包括以下几种:一是政府部门模式,即以某一政府部门为建设项目组织实施的主体或设立专门的部门单位,对建设项目进行管理,如市政办公室、基建处等。

二是临时管理模式,即为保障某项政府投资建设项目的顺利实施,而设置的临时建设管理单位,如项目管委会、项目指挥部等。

三是项目法人模式。

项目法人模式主要是针对政府投资的经营性建设项目而采用的,即由通过设置项目法人,实现对建设项目的全过程的监管负责。

四是代建制模式。

代建制是政府投资项目改革的主流方向。

政府投资项目代建制,是指将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离,通过招标或委托方式,选择具有相应资质、社会化的专业项目管理公司作为代建人,负责项目的投资管理和建设实施组织工作,严格控制项目投资、质量和工期,项
重庆市政府投资项目代建制的实践与思考
余焕娟1 李志成2
(1.重庆国际投资咨询集团渝咨造价公司 重庆 400015；2.重庆机场集团公司扩建指挥部 重庆 401120）
目建成后交付使用单位的一种管控制度。

作为一种先进的项目管理模式,代建制是对政府投资工程组织实施方式的体制创新和流程再造,有利于提高项目管理水平;有利于强化投资监管;有利于防止政府投资“三超”问题;有利于铲除腐败的土壤;有利于政府管理职能的转变。

我国政府投资项目代建制主要存在两种模式：一是事业单位代建模式(或称集中统建模式),即政府组建行政事业单位性质的常设机构,对政府投资项目进行相对集中统一管理;二是公司代建模式,即政府通过招标或直接委托等方式,将政府投资项目交由专业性的代建公司建设管理。

行政事业单位与代建公司是性质完全不同的机构,前者属于公益性机构,不以赢利为目的,后者则追求自身经济利益最大化,必须通过代建服务工作获得合理的回报。

正是由于机构属性和宗旨等方面的差异,导致两种代建制模式在适用对象、适用阶段、适用范围等方面存在很大差异。

2 重庆实施项目代建制的实践经验
2.1 项目代建制在重庆的发展历程
20世纪80年代末,90年代初,项目代建制处于改革探水阶段。

1988年由重庆市建委牵头,抽调多方技术和管理力量组建重庆机场建设总公司,对江北机场的建设实行项目总承包制,总投资2.91亿,建成当年全国领先的4E现代化空港,并提前半年完工,而与江北机场同规模同期修建的国内其他几个机场,投资均超过10亿元。

2000-2003年,项目代建制试点阶段。

2002 年 12 月和 2003 年 11 月,重庆市政府先后出台了《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》和《重庆市政府投资项目管理办法》,以法规的形式对政府投资项目进行了规范。

标志性工程: 奥体中心体育场、游泳跳水馆、三峡博物馆、市级机关综合楼、人民广场三期、曾家岩50号改造共6个项目，总投资15亿。

2003-2006年,项目代建制推行阶段。

代建范围从公益性项目扩展到非营利基础性项目；从市级项目扩展到区县所管项目。

代表性工程: 市公安指挥中心、市胸科医院、重庆市图书馆、重庆会展中心、石板坡长江大桥南桥头改造等50余个项目、总投资约80亿。

2006年至今,项目代建制发展创新阶段。

政府投资项目代建制已成常态化,并逐渐尝试创立具有自身特点、适合自身发展的政府投资建设项目管理模式。

2007年出台了《重庆市人民政府关于加强和规范政府投资项目BT融资建设管理的通知》,对政府投资项目代建制的内涵拓宽具有示范性的作用。

2.2 重庆政府投资项目代建制的特点
2.2.1 对代建单位实行严格的市场准入制度
代建单位必须同时具备四个条件方可向市建委申请从事代
作者简介:
余焕娟(1963.12-),女,重庆铜梁人,1993年毕业于重庆建筑工程学院,工程师,国家注册造价师,主要从事投资咨询及造价管理工作。

李志成(1964.10-),男,四川达州人,1987年毕业于昆明理工大学,教授级高级工程师,国家注册造价师,主要研究方向:工程项目管理与投资控制。

理工作:一是具有综合甲级工程设计资质,或者综合甲级监理资质,或者本专业施工总承包一级以上资质,或者综合甲级工程咨询资质:二是具有相应资产;三是具有与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系;四是具有与工程建设规模和技术要求相适应的技术、造价、财务和管理等方面的专业人员,并具有从事同类工程管理的经验。

2.2.2 把控好项目代建的范围及切入点
代建制的实行范围是:使用各级财政预算内外资金和经有权机关批准收费筹集的资金1000 万元以上,以及1000 万元以下特别重要的政府公益性项目。

对于符合条件的政府投资非经营性基础设施项目,应根据建设单位的项目管理水平,积极推行项目代建制。

代建单位作为建设期业主,从项目可研审批后、初设前开始进入角色,行使项目业主职能,全面负责代建项目的管理职责。

2.2.3 明确代建单位的委托方式和代理责任
政府投资项目的代建单位一律采用公开招标方式选择。

对于涉及国家安全、秘密或其他特殊情况的,可由项目建设单位上报市发改委会同市财政局和相关行业主管部门审批同意后直接进行委托。

对代建单位的选择,重点考核代建单位的项目建设管理人员构成、项目建设管理方案、履约信誉、代理工作业绩和财务状况等方面的内容。

代建单位对项目因设计不当造成的概算超出部分,承担合同约定的连带责任;项目的投资、质量和工期控制未达到合同约定目标,代建单位应按法律、法规规定及合同约定承担责任;代建单位及负责人对建设项目实行终身质量负责制;严重违约的代建单位,除承担违约责任外,5 年内不得承担公益项目的建设管理代理。

2.2.4 规范代建费用的确定及资金管理
代理费的取费基数按代建单位工作范围的总投资确定,在审批项目概算时予以明确。

同时代理费的评标权重不得超过总权重的20%,其取费标准不得低于市财政局、市发改委渝财建[2003]71号文规定标准的80%;对于特殊行业代建项目的代理费,如信息产业项目,收费标准可在渝财建[2003]71号文规定的基础上适当上浮调整。

代建制项目的资金管理由代建单位和项目使用单位共同负责,实行专款专用帐户。

项目实施过程中发生的工程相关费用,代建单位按基建程序,经监理审核后予以支付;对项目使用单位发生的必要管理费,在项目管理费或招标节余的项目代理费中列支;超出的部分,由项目使用单位提供有效凭证,经财务和中介审核,由代建单位确认后,在建设代理费中列支;代建费原则上采取分阶段计取,完成可研报告,计取10%,完成初设计取10%,实施阶段(含施工图设计)计取80%。

2.2.5 建立有效的奖罚机制
在项目代建合同中,要约定建设项目的投资、质量、工期和安全责任目标,明确履约保证金制,对按期、优质、高效完成任务的代建单位从项目预备费中列支进行奖励,金额按项目节余分段累进计取,具体比例为:节余100万元以下的为10%,100万元至500万元的为8%,500万元至1000万元的为6%,1000万元以上的为4%。

对发生投资超概、质量不合格或工期延误等严重违约行为的代建单位的处罚,按代理费的10%—50%计算,在代理费中扣减,若处罚金额超出未支付的代理费时,在代建单位提交的履约担保金中扣减。

3 代建制实行过程中出现的问题
重庆作为全国最早开展代建制试点的城市之一,对政府投资项目管理进行了有益尝试与探索,取得了良好的经济效益和社会效益。

但在项目代建的实施过程中,依然存在一些不容忽视的问题,亟待进一步研究解决。

3.1 代建单位法律地位不明确,同项目业主的矛盾突出
目前国家尚无统一的项目代理管理方面的规范和标准，造成代建单位的地位比较尴尬,由于缺乏政府相关部门(如建委、环保、消防、质检等)的认可,在项目的实际问题处理上,必须由项目业主出面才能办理各种建管手续,客观上使得代建单位不得不依靠使用单位开展工作,其独立性受到相应削弱;同时,代建合同普遍存在项目业主授权不充分,代建单位承担的义务多、收费少,管理责任大、权力过小等现象,导致其承担的责任与享有的权利不匹配,对代建单位的行政干预过多,矛盾纠纷不断、相互推卸责任等情况时常发生,给代建单位的沟通协调管理工作带来很大被动。

3.2 代建单位与项目业主、监理的部分职能重叠
项目代建制度与现行工程咨询制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他工程建设中介服务制度等,不仅具有同性质的重叠性,还因与政府的某行业管理职能相关联,通过各自的资质、资格及业务范围的管理而形成相对封闭的运行机制。

如项目在实施阶段与现场监理机构的工作性质和内容存在交迭,在一定程度上造成中间管理服务环节过多,资源浪费、管理低效等问题,可能会对工程建设产生副作用。

3.3 代建过程中各方利益缺乏有效协调机制
代建制是在出资人、代理人、使用人之间建立市场合约关系,以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束。

这三者的目标系统不是统一的。

从内容上看,投资者的目标是在既定的投资和时间内高质量地完成工程;代建人的目标是在既定的时间内高效地完成投资、合格地完成工程;使用人的目标是既定的时间内的高标准的建设工程。

从时间上看,投资人和代建人倾向于短期目标,而使用人更倾向于长期目标。

在实践中,投资人往往是代建人工作绩效的考核人。

为了满足投资人的要求,代建人设定的建设目标更倾向于投资人,而忽略使用人的要求。

而工程建设的经济效益和社会效益,是在使用人的长期使用中体现的。

如何协调三者的关系,如何将工程建设的短期利益和长期利益相结合,是代建制实施过程中必须考虑的问题。

3.4 项目建设时间长,代建管理费用偏低
代建单位的收益来自于代建项目的管理费和工程节余奖励两部分。

从使用者角度会要求代建单位尽量用完批准的投资,能得到奖励的机会不多,还有节余奖励的认定和兑现手续和程序相当复杂,客观上成为美丽的馅饼。

代建单位主要依靠收取代建管理费来维系正常的运转,现行代建费比照建设单位管理费取费标准执行,显然不尽合理,一是纵向与项目监理工作比较,代建单位承担的责任、管理幅度、管理成本、协调难度及耗费时间更多，而其收费仅为监理费的50%-70%;二是横向与其他省比较,以湖南省为例,5000万以下的工程代建费为3%,5000万-1亿的工程代建费为2.5%,1亿到2亿的工程代建费为2%,2亿到5亿的工程代
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建费为1.5%。

而在渝财建[2003]71号文中,5000万以下的工程代建费为2%,5000万-1亿的工程代建费为1%,1亿到5亿的工程代建费为0.8%;三是代建制文件都没有明确设置代建费的标准和取费下限,只对代建费取费上限做出比较严格的规定,这必然会导致各代建单位在投标中出现无序竞争,使代建费用一降再降;四是随着物价指数的上涨,代建费偏低的矛盾日渐突出,已成为制约代建单位积极性和主动性的重要因素,需要进行适当的调整。

3.5 代建行为的监督机制有待完善
在代建制项目中,代建单位享有代表业主的很大权力,包括招标投标、合同谈判签订、重要设备材料指定等。

在缺乏监督或监督不力的情况下,代建单位可能为了追求自身的利益,导致项目综合成本的上升。

根据重庆市已经出台的法规,政府监管机构主要有发展改革行政主管部门、建设行政部门、财政部门等,并对这些监管机构的监管职责做了一定的划分,但不够细致明确。

下一步工作的重点应该是进一步明确各部门的监管职责、监管方法、监管程序,加强对代建行为的监督检查。

还必须注意的是,政府多部门同时行使监管权时,应在各监管部门之间形成协调机制,避免因监管冲突或监管过度而使代建单位的管理实施受到影响。

4 完善项目代建制的几点建议
4.1 尽快确立代建单位项目法人地位
目前政府投资项目的法人单位仍然是使用人,使用人作为项目的受益者,必然在标准、规模等方面追去利益最大化。

而项目代理业主的代建单位只能以乙方的身份与使用人签订委托代建合同,许多方面受到使用人的制约,并被动满足其要求,无法公正独立地对项目进行管理,致使投资、规模、标准等常常失控,与代建的初衷相违背,代建的路越走越窄。

因此,我们建议:参照三峡博物馆、奥体中心的代建模式,直接将项目落在代建单位头上,代建单位就是项目建设期的实际业主,在建设过程中享有独立办理工程立项、规划许可证和施工许可证以及申报竣工验收的资格, 明确代建单位在建设工程通过验收前的风险责任等管理权利,项目完成后移交使用单位。

4.2 规范项目代建市场，建立科学决策机制
政府投资项目基本都是先下达计划投资总额,再确定“做什么事”,这样的决策程序必然导致很多项目出现投资和功能、规模、标准不匹配。

决策失误的后果和责任直接或间接转嫁到项目本身,对于后续接手承担项目建设任务的代建单位来讲是极不公平的，是权利和义务的严重不对称。

为此,建议理顺代建项目决策程序,重视项目建议书的编制、论证,选择专业化代理管理公司提前介入,在充分了解使用方建设意图的基础上,初步拟定项目的规模、功能、标准,并按此确定投资概算,再上报政府决策部门审批同意,避免投资出现重大偏差。

4.3 健全风险管理制度,保障各方责权利
项目代建是一种委托代理关系,为在项目的实施中杜绝擅自变更建设内容,扩大或缩小规模,提高或降低标准,无故延长工期,增加投资,出现重大质量或安全事故等违规违法行为,需要通过经济合约的方式来明确投资人、使用人、代建单位三方的权利和义务。

一是委托代建合同由原使用人和代建单位二方签订,改为由投资人、使用人、代建单位三方共同签订,增加投资人的责权利部分,主要体现在建设资金的筹集和安全、高效使用上;二是限制使用人对项目的过多干预,使用人的权责利主要集中在提出项目作用功能,配合代建单位作好项目顺利推进,以改变使用人”大业主”现象;三是在设计方案决策、施工单位选择、建设资金管理等方面对代建单位要充分授权,增加在代建项目管理方面的责任和权力;四是对代建项目引入工程担保和保险制度,即代建单位必须向项目业主提出履约承诺,并将履约保函或履约保证金作为承接项目代建的准入条件,同时项目业主和代建单位共同出资合并单列为工程保险费,以保证工程风险能通过保险公司转移分散,确保项目的顺利实现。

4.4 适当提高代建费标准,建立合理的报酬体系
考虑到投资节约会受到来自使用人的压力,实际可能难以实现，也为了避免过高的奖励诱使代建单位弄虚作假,偷工减料,降低建设标准,影响项目质量,建议代建报酬以基本报酬为主,奖励为辅,在控制投资的前提下,适当增加基本报酬。

可行的方案有两种,一种是代建费在建设单位管理费的基础上提高1-2个百分点,与监理费基本持平;另一种是使代建单位兼具监理职能,代建费包括现行建设单位管理费和监理费两部分。

4.5 建立并完善代建项目评价体系
代建项目评价包括过程评价和成果评价，政府评价和代建企业自身评价。

建立完善的评价体系是代建项目正常推进的保障，其评价结果也有利于主管部门及时作出决策，更有利于继续深入推进项目代建制改革。

建议代建主管部门定期对代建单位进行考评,形成动态化管理,对服务不好、管理不规范和无代建业绩的代建单位实行优胜劣汰制,从而规范代建市场,优化代建队伍。

同时加大监督管理力度,在重点代建项目设立纪检和审计派驻机构,发挥内部监控为主,社会监督和舆论监督作用,齐抓共管,建立“阳光”规则和责任连带与追究制度，预防腐败，促进政府投资项目代建制依法、规范和健康发展。

5 结束语
重庆政府投资项目基本采取代理业主管理制,代建服务是全过程、专业化、精细化、高水平的项目管理,从10多年的推行实践来看,不仅工程质量、进度、安全得到有效保证,综合投资成本平均节约8%,而且代建队伍不断壮大,全市具有相应资质的代建单位达20余家。

同时在项目代建的基础上,采用BT(融资-建设-移交,即Build-Transfer)投融资模式,为政府投资项目管理拓宽了渠道,取得的经验具有一定的指导意义。

参考文献
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