擅自改变土地用途的法律后果分析

擅自改变土地用途的法律后果分析

2014-06-18 15:28:00 来源：中国国土资源报网作者：夏侥符浩

《中华人民共和国土地管理法》第四条明确规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中对于建设用地又有更为细致的划分，各种用途之间的改变均有严格的审批程序，不得随意为之，否则，将会严重扰乱土地管理秩序，同时也将产生一系列于己不利的法律后果。

一是违反《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）有关规定须承担违约责任。对于《出让合同》的性质在理论界早有争论，但之后的《物权法》第一百三十八条对《出让合同》的具体内容作出了规定，且合同内容是依据《合同法》有关合同一般应具备的主要条款而做出的，表明了《出让合同》的性质应属于调整物权关系的民事合同范畴。另外，最高人民法院法发[2005]5号《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，开宗明义地指出，“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释”，即对国有土地使用权出让纠纷划为民事纠纷作出了明确规定，审判实务中也是将国有土地使用权出让合同纠纷作为民事纠纷审理的。既然《出让合同》属于民事合同，而土地用途又属于出让合同约定的必备条款，因此，一旦擅自改变土地用途，就意味着违反了《出让合同》的规定，此为典型的民事争议，作为《出让合同》的另一方，土地行政主管部门当然有权依据《合同法》及《出让合同》关于争议处理的条款追究对方的违约责任。当然，如果对方拒绝承担，土地行政主管部门可以向人民法院提起民事诉讼。

二是违反《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于改变用途审批的规定须补缴土地出让金。《土地管理法》第五十六条规定，建设用地单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。《城市房地产管理法》第十七条明确规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。前已述及，《出让合同》属于民事合同，但其同时又具有“行政合同”的某些特征，这不仅仅是因为《出让合同》的一方是土地行政主管部门，更因为其是行使行政权力的国家机关，他作为土地的管理者，负有一定对土地开发、利用的管理、监督等职能，相关法律规定的“改变土地用途须经有关主管部门同意并经有权机关批准”就是极好的体现。身份的双重性决定了《出让合同》不可能仅仅是民事合同，其行政性的一面决定了土地行政主管部门可以利用行政权力对《出让合同》进行适当的必要的干预，具体来讲，就是对土地用途改变进行审查批准，变更或重新签订《出让合同》，调整出让金标准。如果对方拒绝缴纳，土地行政主管部门可以依行政权力追缴，以防国有资产流失。

三是违反《土地管理法》有关规定构成非法占用土地。《土地管理法》第八十条规定，……

不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2005] 176号）第二节第（七）也明确规定，不按照批准的用途使用土地的构成非法占用土地。因此，实践中，对于擅自改变土地用途的，土地行政主管部门应当以非法占用土地严厉查处到位。