环境政策与管理

• 评估依据：
– 政策的投入与产出的比率关系
• 难点：
– 确认各类投入和产出 – 对投入产出进行量化甚至货币化
实施
效果
政策目标
效率
公平性
第一节 环境政策
• 环境政策分析与评估
– 政策公平性评估
• 评估目的：
– 判断在政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成 本分配的公平程度
• 评估依据
– 横向公平：代内 – 纵向公平：代际
– 判断内容：
• 政策结果与目标的差异程度 • 投入和（预期）效果 • 政策的公平性和合理性
– 评估标准：
• 效果、效率、公平等
要点 内容
标准
环境政策评估
第一节 环境政策
• 环境政策分析与评估
实施
效果
– 政策目标评估
政策目标
• 评估目的：确定政策是否具有价值 效率
公平性
• 主要评估标准：科学性、适当性
信息 机制
基于国家和全体人民的利益，保护环境质量、 生态系统和自然资源，保护国家自然文化遗产，保 障当代和子孙后代人民的健康、福利和权益，为国 家和民族的社会经济可持续发展提供物质基础。
第二节 环境管理
• 环境管理体制
国家环境保护行政主管机构
• 负责制定国家环境保护政策，监督其他政府部门、行业、产业和 地方政府实施环境保护工作
– 企业的主要环境管理责任：
• 明确本企业与环境的关系以及应负的环境责任 ，形成本企业的环境保护认识，
• 确定企业发展方向、生产活动和污染防治措施 等具体问题。
第二节 环境管理
• 环境管理的主体 – 非政府组织
• 以促进国家环境事业发展为己任的社会团体组织 • 有特定的目标，在相对狭小的领域内工作因而积
资源环境 管理
环境质量 管理
环境技术 管理
环境规划 管理
建设项目 环境管理
环境监督 管理
指令性 环境管
理
自愿协 议式环 境管理
第二节 环境管理
• 环境管理的手段
行政手段 法律手段
经济手段
科学技术 手段
宣传教育 手段
第二节 环境管理
• 环境管理的手段 – 行政手段
• 行政机构以命令、指示、规定等形式作用于直接管 理对象的一种手段
• 产权不明晰
• 公共物品在使用和消费上的非排他性导致其无法 由市场自发地供给
• 环境行为的外部性使得市场不能自主地发挥作用
• 不完全市场或不完全竞争导致环境资源没有合理 的价格体系，引起过度利用
第二节 环境管理
• 环境管理的主体：企业 – 政府决策的执行者，也是环境管理中不可 或缺的决策者
• 企业在环境管理中的决策力量主要来源于它的 经济实力、与政府的政治经济联系，以及由此 产生的社会影响
– 政策效果评估
• 评估目的：
– 判断政策结果与政策目标的实现程度
• 主要步骤
– 确定评估指标（体系） – 判断该效果与政策的关系
实施
效果
政策目标
• 特点
效率
– 优点：无需货币化
– 缺点：评估指标单位不统一，难以横向比较
公平性
第一节 环境政策
• 环境政策分析与评估
– 政策效率评估
• 评估目的：
– 是否在给定投入费用条件下获得最大的产出效益 – 是否以最小的投入费用获得既定的产出效益
环境管理
第一节 环境政策
• 政策的五要素
– 政策主体：政策的制定者
– 政策对象：指向的目标和适用范围
主体
– 政策内容：具体的方法
效力
对象
– 政策形式：文字材料、讲话等
形式
内容
– 政策效力：规范程度
• 环境政策定义
– 公共组织就与环境保护有关的事项所采取的具 有特定形式和规范性的各种方法的总称。
第一节 环境政策
实施
效果
政策目标
效率
公平性
第二节 环境管理
• 环境管理的定义
• 环境管理是依据国家的环境法律、法规和政策，运 用法律、经济、技术、行政、教育等手段，调控并 限制人类损害和破坏生态环境的活动，以维护正常 的环境秩序和安全、协调发展与环境的关系、实现 区域社会可持续发展的行为总体。
依据国家的环境法律、法规和政策 运用法律、经济、技术、行政、教育等手段 调控并限制人类损害和破坏生态环境的活动
公开、环境宣传教育、考核与表彰等。
– 原理：
• 利益相关者参与理论
– 特点
• 强制性弱、强调预防性、政策制定成本和执行成本都较低、长期效果好
– 适用范围
• 非常广泛 • 适宜：大量发生的、较为分散、对象广泛的各类环境问题 • 不适宜：严重的环境问题，如突发环境事故的解决
第一节 环境政策
• 环境政策分析与评估
– 宣传教育：引导绿色消费 – 提供并鼓励消费环境友好型消费品 – 禁止使用难降解或严重污染环境的消费品 – 要求采取适当的方式分类弃置废弃物
第二节 环境管理
• 环境管理的对象 – 企业行为
• 企业通过生产和提供服务的行为过程中消耗自然资 源，产生并排放污染物，甚至对环境功能、生态结 构、人体健康等产生影响
– 科学性是指符合客观实际、满足不同利益相关者需求。
– 适当性是指评估与社会经济技术发展阶段匹配
– 政策实施评估
实施
效果
• 评估目的：机构优化和现状评价
– 判断所实施机构是否合适或较优 – 该机构对政策目标的完成程度
政策目标
效率
公平性
• 主要评估标准：政策实施机构的绩效
第一节 环境政策
• 环境政策分析与评估
累了特殊的知识和经验，在环境管理决策中的作 用是独特而重要的
– 公众
• 定义：公众依法以各种形式和渠道参与决定、影 响和帮助环境行政权力的依法有效行使
• 内容：协助政府有关部门监督不法企业，督促有 关部门积极充分地履行职责
• 两个驱动力：自身利益所需，公共利益的责任感
第二节 环境管理
• 环境管理的对象
– 科学技术手段
• 建立合理的制度，制定有关政策和法律，将科学技 术研究成果应用于环境管理的各个环节，使其更加 科学、合理、高效、可持续
– 宣传教育手段
• 影响个体乃至其所处群体的行为，使其具有环境友 好性；还可以增强企业和公众参与环境管理的能力
第二节 环境管理
• 环境管理体制 – 定义：
– 国家环境管理体制的基本目标
– 对企业行为的环境管理
• 目标：控制企业对生态环境的不良影响 • 主要方式
– 技术与管理措施 – 环境影响评价制度 – 经济刺激政策 – 宣传教育
第二节 环境管理
• 环境管理的对象 – 政府行为
• 作为投资者为社会提供公共消费品和服务、一般的商品 和服务
• 掌握自然资源的所有权及其开发利用的经营和管理权 • 运用行政手段对国民经济实行宏观调控和引导规划等
• 环境政策的特点
适时性
调整对象的 特殊性
综合性
费用有 效性
环境 政策
具体性
公益性
科学技 术性
第一节 环境政策
• 环境政策的基本分类
分类标准
具体政策
内容层次 法律效力
区域范围 保护对象 手段方法
政府管制程度
总政策、各领域的基本政策、各领域的具体/专门政策
宪法、法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方 政府规章、其他规范性文件 国内政策、国际公约
各级相关政府机构
• 负责执行环境保护政策和实施环境保护管理事务
高层协调机构
• 协调政府部门间环境保护与可持续发展事务
咨询机构
• 为有关政府部门制定环境保护政策、实施环境管理提供技术支持
监测和调查统计机构
• 受有关政府部门委托，实施生态环境监测和环境信息调查统计
常设源自文库
非常设 所属或授权 事业单位
第二节 环境管理
• 环境管理体制 – 理想的原则和要求
有限政府原则 合适的政府级别 完备的环境信息管理体系 执行能力与决策相匹配 充分评估与有力问责
第二节 环境管理
• 环境管理机制
管理机制是引导和制约与人、财、物有关的各项 活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素 及相互关系的总称。
解决信息不对称问题。
信息收集、传递、处理、存储 、利用、评估的过程和标准。
维护正常的环境秩序和安全 协调发展与环境的关系 实现区域社会可持续发展
第二节 环境管理
• 环境管理的主体
非政府 政府 组织 公众 企业
第二节 环境管理
• 环境管理的主体：政府
政府
– 对市场的恰当干预，克服市场“失灵”。
• 政府统筹大量的人力、物力、财力才能有效解决 环境问题
– 环境资源配置上的市场“失灵”
政策分析的含义
• 构建各种研究方法 及技术
• 处理与现实政策问 题相关的信息
• 为决策者解决现实 政策问题提供建议
政策分析的作用
• 提高政策的价值合理性、操作 程序合法性、决策科学性、实 施可行性、执行有效性
• 有效降低“政策失灵”概率 • 提高决策效率 • 延长政策的生命周期 • 降低行政成本和提高政策预期
环境政策与管理
主要内容
• 第一节 环境政策 – 环境政策的概念及特点 – 环境政策的基本分类与应用 – 环境政策分析与评估
• 第二节 环境管理 – 环境管理的主体、对象和内容 – 环境管理的手段 – 环境管理体制 – 环境管理机制
• 第三节 中国环境政策与管理实践
引言
环境目标
环境政策
重要依据 动态落实
污染防治和控制政策、生态保护政策
环境技术政策、环境经济政策、环境社会政策、环境 行政政策、环境政治政策 命令控制政策、经济刺激政策、劝说鼓励政策
第一节 环境政策
• 主要环境政策类型的应用： （一）命令控制政策
– 定义：
• 国家行政部门根据相关法规标准等，采取强制手段实现对生产者的生产工 艺或使用产品的管制，禁止或把某些活动（如排污）限制在一定的时间或 空间范围，最终影响排污者的行为
水平
第一节 环境政策
• 环境政策分析与评估 – 环境政策分析的特点
以科学和技术的分析为基础
• 自然科学和社会科学相融合
观察视野的时空尺度较大
• 环境问题累积性：时间尺度大 • 环境问题的外部性：空间尺度大
信息需求量大，但往往难以直接被满足
• 涉及自然和社会因素多，干系人多，信息分散且容易不一致
不确定性大
• 环境问题复杂、时空尺度大、信息不充分导致
第一节 环境政策
• 环境政策分析与评估 – 政策分析与政策评估的关系
事前评估
事中评估
事后评估
预评估/ 政策分析
执行评估
事后评估
狭义的政策评估
广义的政策评估
第一节 环境政策
• 环境政策分析与评估 – 评估要点：
• 一定的标准和程序 • 科学的技术和方法 • 客观、公正的判断
人
时空 政府 行为
公众 ／个 物 人行
为
企业行 为
信息
资金
第二节 环境管理
• 环境管理的对象 – 个人行为
• 个体的人在消费物品和服务的过程中直接对环境产 生影响，并通过影响物品和服务的生产供应而间接 对环境产生影响
– 对个人行为的环境管理
• 目标：减轻个人行为对生态环境的不良影响 • 主要方式：
权威性
强制 性
规范 性
第二节 环境管理
• 环境管理的手段
– 法律手段
• 是一种社会行为规范，通过国家机器的保障，强制 执行。违反法律规范的行为，将受到相应的制裁和 惩罚
条件
行为 规则
法律 责任
第二节 环境管理
• 环境管理的手段 – 经济手段
• 运用价格、税收、补贴、押金、补偿费以及有关的 金融工具，引导和激励社会经济活动主体主动采取 有利于保护环境的措施
– 应用注意要点
• 足够的刺激、政府和市场的规范、恰当的监管手段
– 适用范围
• 用于调节排污行为的排污税费 • 用于产品收费的税收差异 • 用于饮料包装控制处理的押金-返还政策 • 排污权交易、生态补偿、跨界污染补偿
第一节 环境政策
• 主要环境政策类型的应用： （三）劝说鼓励政策
– 定义： • 狭义：基于意识转变和道德规劝影响人们环境保护行为。 • 广义：囊括了除命令控制和经济刺激以外的所有环境政策类型，包括信息
第一节 环境政策
• 主要环境政策类型的应用： （二）经济刺激政策
– 定义：
• 与成本—效益相联系，通过影响经济当事人可选择行动的成本发挥作用， 驱动经济主体按照政策制定者认为最有利于环境改善的方式对某种刺激做 出反应，对经济主体具有刺激性。需要法律法规的支撑，具有间接强制性
– 原理：
• 基于“庇古理论”税费补贴类政策；基于“科斯定理”产权交易市场政策
– 对政府行为的环境管理
• 目标：削弱政府行为对生态环境的不良影响 • 主要方式：
– 宏观决策科学化 – 政策环评、规划环评、战略环评等
第二节 环境管理
• 环境管理的内容
按层次分 按范围分 按属性分 按工作领域 按意愿分
宏观环 境管理
微观环 境管理
流域环境 管理
区域环境 管理
行环境管 理
部门环境 管理
– 形式：
• 标准、禁令、行政许可、环境准入、功能区划、使用限制等
– 应用注意要点：
• 明确的法律依据：权威性和强制性 • 合理的法律设计：保证执行效果 • 严格的处罚措施：保证威慑力
– 适用范围
• 需要保证确定性的领域和重要的排放控制领域 • 为环境保护发挥了重要的基础性作用 • 在大多数国家不可或缺、处于主导地位