试论我国违宪审查制度的模式选择(一)

试论我国违宪审查制度的模式选择(一)

【中文摘要】完善我国的违宪审查制度，关键在于改革我国现行的违宪审查体制。代表机关监督宪法的实施是一种不完全的违宪审查体制，增设宪法监督的专门委员会也难以保证其有效性；而普通法院违宪审查体制并不适合我国的实际情况和需要。专门机构违宪审查模式可以为我国的政治体制所兼容，有利于在坚持人民代表大会制度的原则基础上，健全依法行使权力的制约机制。建议设立独立的宪法委员会，把最高国家权力机关的宪法监督与宪法委员会的专门违宪审查结合起来，实行以宪法委员会为主的违宪审查体制。

【关键词】违宪审查制度/违宪审查模式/选择/宪法委员会

如何完善我国的违宪审查制度，是依法治国、建设社会主义法治国家的一项重要内容。多年来，法学界对此进行了广泛的探讨，并对我国违宪审查制度的基本框架提出了各种设想和见解。笔者认为，构建符合我国国情和实际需要的、富有实效的违宪审查体制，实质上也是对我国现行政治体制的改革和完善。因此，我们既要从我国的实际出发，又要坚持改革与开放的观点，吸取和借鉴其他国家的有益经验，改革和完善我国的违宪审查制度。本文拟对法学界提出的违宪审查的几种主要的模式进行分析，并着重阐述实行宪法委员会式的专门机构违宪审查模式的可行性及其框架结构。

一、设立宪法监督的专门委员会难以保证违宪审查的有效性

健全和完善我国的违宪审查制度，有必要设立专门的宪法监督机构，这已经成为学者们的共识。那么应当设立什么样的宪法监督机构呢？不少学者倾向于在不改变现行的违宪审查体制的基础上，增加设立专门委员会性质的“宪法监督委员会”或“宪法和法律委员会”。1]（为叙述的方便，本文统称为“宪法监督委员会”）持这一主张的学者认为，设立宪法监督委员会的主要理由和优点是：第一，设立这样的机构符合我国实行人民代表大会制度的体制和基本原则，并不影响最高国家权力机关的法律地位；第二，现行宪法中对专门委员会的设置、法律地位及职权都作了明确的规定，增加一个新的专门委员会不涉及宪法的修改，有利于宪法的稳定，在操作上也较为简便；第三，宪法监督委员会作为一个常设性的机构协助全国人大及其常委会专事宪法监督，可以从根本上克服全国人大及其常委会自身组织上的局限，有利于实现我国宪法监督的权威性和经常性。上述主张把现行违宪审查制度的不完善简单地归结为只是缺乏一个常设性机构和具体的操作规程，而忽略了违宪审查的有效性与违宪审查体制的内在联系。设立宪法监督委员会固然符合我国人民代表大会制度的现行体制，也不涉及宪法的修改，在操作上比较简便，然而也正因为这一方案未涉及现行宪法监督在体制上的改革，不能从根本上克服我国违宪审查的软弱无力状况，以保证其有效性。

把宪法监督机关从全国人大扩大到全国人大常委会，是现行宪法在完善违宪审查体制上的一个重要举措。在现行宪法的起草过程中，对违宪审查制度予以了相当的关注，最终确定采取由全国人大及其常委会监督宪法实施的体制，同时通过全国人大及其常委会下设立的专门委员会的辅助作用，以保证违宪审查的权威性和有效性。2在现行宪法第67条中明确规定：全国人大常委会有权监督国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。宪法第62条还规定：全国人大有权改变撤销全国人大常委会不适当的决定。同时，《全国人大组织法》第37条规定：各专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部委的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人大及其常委会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。宪法和法律的上述规定不可谓不明确、不具体。然而，从现行宪法颁布和实施至今，十多年过去了，这一制度并未像当初设想的那样发挥作用，而理论界则仍在为怎样完善这一制度、并使其真正落实而争论不休。为什么宪法如此完美的设计不能付之于实施，这难道还不

值得我们深思吗？难道我们还不应考虑如何摆脱这一怪圈吗？这决不是一个缺乏具体工作机构和操作规程所能解释的。

由立法机关实施违宪审查的体制始创于英国。英国奉行“议会至上”的原则，奠定了由议会行使违宪审查权的基础。虽然英国至今仍然实行这一体制，但由于英国是实行不成文宪法的国家，在形式上没有高于普通法律的宪法，构成宪法组成部分的宪法惯例和成文法都是可以为新的宪法惯例以及议会的新的立法所改变的。在英国实际上不存在法律违宪的问题，其体制和经验，自然缺乏普遍意义。事实上，20世纪中期以来，在西方国家中，许多原来实行立法机关审查制的国家纷纷改变原体制，转而采取普通法院违宪审查制或宪法法院等专门机构违宪审查制。违宪审查机构的专门化，已成为当代世界违宪审查制度发展的趋势。3]

社会主义国家由最高国家权力机关实施违宪审查的体制，起源于1918年的苏俄宪法。然而在社会主义国家的宪政实践中，也未见其发挥有效的作用。我国多数学者倾向建立专门委员会性质的宪法监督委员会，主要是借鉴了罗马尼亚的做法，原罗马尼亚的最高国家权力机关（大国民议会）是宪法监督的主管机关。在1965年宪法中规定设立“宪法委员会”，1975年改为“宪法和法律委员会”，作为大国民议会的专门性辅助工作机构。宪法和法律委员会没有独立的裁决权，它对法律和有关政府行为是否符合宪法进行审查，向大国民议会提出报告和意见，而由后者作出决定。这在很大程度上限制了宪法和法律委员会的作用的发挥。罗马尼亚的这一做法是否有效，缺乏实际的例证。而在1989年的剧变之后，罗马尼亚本身也未保留这一体制，而是实行宪法法院型的专门机关监督制。4]

前苏联在解体前，也已开始对违宪审查体制实行改革。1977年的前苏联宪法确立了由最高国家权力机关及其常设机关共同监督宪法实施的体制。鉴于这种由权力机关例会监督的形式难以适应宪法监督的需要，在1988年、1989年二次修改宪法，规定设立宪法监督委员会作为违宪审查的专门机关，并在1989年制定了《苏联宪法监督法》。苏联宪法监督委员会以协助最高国家权力机关履行宪法监督职能为主，同时它也拥有一定程度的独立的宪法监督权限，可以主动实施宪法监督；它所通过的关于苏联人民代表大会的法律和其他文件违宪的结论意见，如未能由苏联人民代表大会以全体代表的2／3以上多数通过决议否决，即发生效力。5]尽管在违宪审查的体制上，前苏联仍然是最高国家权力机关监督制，然而随着宪法监督委员会的设置，它实质上已经发生了变化，表现出一种向专门机关违宪审查体制过渡的倾向。值得我们注意的是，在东欧剧变和苏联解体以后，东欧各国和独联体的各成员国中，大多数原来实行最高国家权力机关违宪审查制的国家都改变了原体制，转而实行宪法法院型的专门机关审查制，即使是由前苏联中独立出来的各国，几乎没有一个国家保留前苏联的宪法监督体制的。6]尽管前苏联、东欧事变有其深刻的政治、经济和文化背景，各国在政治体制上也均发生了极大的变化，然而从违宪审查监督的体制上看，最高国家权力机关违宪审查模式的局限性以及其难以适应现代社会法治的要求，不能不说是一个重要的因素。我国建设中国特色的社会主义的改革，在性质上不同于前苏联和东欧国家，然而前苏联和东欧各国在违宪审查体制上所发生的变化，却是值得我们思考的。

我国能否在坚持最高国家权力机关违宪审查体制的基础上，通过设立宪法监督的专门委员会和制定宪法监督法，构建适合中国国情的、具有实效的违宪审查体制？违宪审查制度，就其形式意义上说，是要通过对立法和行政行为是否符合宪法进行审查，对违宪行为予以纠正和制裁，以保证宪法的实施，维护宪法的尊严；就其所追求的价值目标来说，是通过对违宪行为的审查和处理，以保障公民权利和自由的实现，保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益，维护宪法确立的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和基本活动原则得到遵守。其核心在于，要建立一套行之有效地对违宪行为进行审查和纠正的机制。不对现行的最高国家权力机关违宪审查体制实施改革，而单纯地采取增设专门委员会性质的宪法监督委员会的措施，至多只是一种变通的权宜之计。它不能从根本上解决宪法监督的有效性，以达到健全