新旧破产法的主要区别

新旧“企业破产法”的主要区别
2006年8月27日，《中华人民共和国企业破产法》（下称新破产法）在十届全国人大常委会第二十三次会议上审议通过，并于2007年6月1日开始施行。

它较之1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》（下称旧破产法）不仅在篇幅上增设了大量的条款（旧破产法仅43条条款，而新破产法则有136条条款），而且在立法理念与制度设置方面有诸多的创新与突破，笔者认为新旧企业破产法的主要区别有如下几个方面。

一、破产适用范围扩大、适用依据统一
旧破产法仅适用于“全民所有制企业”，从86年颁布“试行”的20年来，我国诞生了数以百万计的个私企业，它们都没有破产的规则可循，债权人利益无法得到有效的保障；另外，旧破产法对破产原因规定为“经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务。

”这在司法实践中很难认定和操作，往往产生非因经营管理不善及其严重亏损的原因造成的不能清偿到期债务是否可以申请破产的争议。

另外，在以往的破产法相关规定中，其适用依据是不统一的，在民事诉讼法出台前，旧破产法之适用于全民所有制企业；民事诉讼法颁布后，对集体企业、私有企业和外资企业的破产首要的是《民事诉讼法》第19章的规定；对股份有限公司的破产，适用的又是《股份制有限公司的规范意见》。

新破产法扩大了破产的适用范围，且在立法上统一了破产程序等的法律适用依据。

根据新破产法第二条的规定，“企业法人
不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。

”这就将破产法的适用范围扩大到国内注册的所有企业法人，包括国有企业与法人型私营企业、合伙企业、三资企业，上市公司与非上市公司，有限责任公司与股份有限公司，甚至于金融机构。

同时，将“资不抵债或者明显缺乏清偿能力”与“不能清偿到期债务”并列为破产原因，更易于法院的审查和操作。

另外新破产法135条规定“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。

”可见，破产不再是国有企业的“专利”，国有企业的破产从以往的行政破产走向市场化的破产；政府由过去全面主导国企破产，走向政府基本退出破产事务（除部分国企和金融机构破产事务外），这意味着所有企业将受到同一的“优胜劣汰”市场规律的约束，国有企业的特殊地位不复存在。

市场投资、交易将更趋公平，市场竞争法则将得以有效地发挥作用。

市场中的利益格局和利益预期也将随之发生重大的变化。

二、引入管理人制度并确立可由律师个人、律师事务所等社会中介机构担任管理人
管理人是指在破产程序中经人民法院指定，依法接管债务人企业，并负责调查、清理债务人财产，管理、处分债务人财产以及实施其它与之相关的法律事务等的专门机构或特定的个人。

它是破产法设立的重要机构，自破产宣告开始到破产程序的终止，所有有关破产的管理和处分都要经过破产管理人。

它是为了对债务人的财产实行有效的管理，避免债务人对破产财产的恶意处分
而设的。

破产管理人制度是英美法系破产法中比较成熟的法律制度。

旧破产法并没有规定管理人制度，只规定由政府有关部门组成的清算组来承担各种破产事务，带有较强烈的政府行政干预的色彩，这种计划经济条件下形成的清算组组成制度，显然不符合市场经济发展的要求，也不具有专业化的运作特点，不利于保护债权人的利益。

新破产法在第三章和第十一章专门对破产管理人的选任、任职资格、职责、法律责任分别做出具体的规定。

新破产法第24条规定，“管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。

人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。

”该规定中的清算组由“有关部门、机构的人员组成”与旧破产法规定的“清算组人员由法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定”显然具有不同的含义，它不再强调政府的作用；另外，明确规定了律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构，以及在征询有关社会中介机构的意见后，可指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人，首次引入国际通行的社会中介机构及个人可以担任破产管理人的管理人制度。

这就将整个破产运作交由熟悉破产业务的专业化人士来接管破产债务人的财产，并由其进行处理和运作，使得破产程序更符合市场经
济的发展需求，更具专业化、市场化的特点，真正做到责、权、利相结合，摒弃了旧破产法中清算组行使破产财产管理职责的弊端。

三、企业重整程序的引入
重整是在企业无力偿债但有复苏希望的情况下，经债权人同意，允许企业继续经营,实现债务调整和企业重组,使企业摆脱困境，走向复兴的一项制度。

旧破产法并没有重整制度的概念，仅在第17-22条中的四个条款规定了和解与整顿制度，其中的整顿制度充其量只能作为现代破产法预防制度出现，且规定的内容相当粗疏，缺乏具体完善的操作性，在适用范围也仅适用于全民所有制企业，而非全民所有制企业则不适用。

从立法政策上看，该制度所奉行的是政府部门一手包办的政策，破产企业的整顿由其上级主管部门负责，债权人只有听取整顿报告的权利而无发言权和决定权，企业经营者无权参与整顿程序中，企业职工只有了解权和建议权，甚至连法院也无权过问企业整顿。

所以，有学者认为旧破产法的整顿制度只是退出法，而非企业更生法、拯救法。

新破产法在第八章专章对重整的适用范围、基本程序、保护措施、重整计划的制定和执行、防止重整程序滥用等内容作了详细的规定。

在适用范围上获得统一，且重整制度具有对象的特定化、原因的宽松化、程序启动的多元化、重整措施的多样化、重整程序的优先化、担保物权的非优先化和参与主体的广泛化等特点，这就给了债务人企业一个自我拯救、重新开始的机会，平衡
了债权人与债务人之间的利益关系。

重整作为一种再建型的债务清偿程序，在“促进债务人复兴”的立法目的指导下而构建的重整制度，是一个国际化的潮流，它使得破产法不仅仅是一个市场退出法、死亡法、淘汰法，还是一个企业更生法、恢复生机法、拯救法。

规定重整制度优于破产制度、和解制度，在提出破产申请后，陷入困境的企业依然可以通过有效的重整避免破产。

可见，重整是新破产法引入的一个重要程序，其目的是使面临困境的，但仍有被挽救可能的企业，特别是关乎国计民生的大中型企业避免破产清算，以维护国家和社会的稳定，维护债权人的利益。

新破产法第73条第一款规定：“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。

”这充分说明，重整制度把债务人企业置于中心地位，它不仅仅着眼于包含在企业中的各方当事人的利益，而且着眼于企业在社会经济生活中的地位以及企业的兴亡对社会生活的影响。

它把债权人的权利实现建立在债务人的复兴基础上，力图使企业的营运价值得以保留，这从经济学原理和实践经验来看，债务人企业的营运价值总和永远大于企业现有财产的清算变价，从而使得债权人能够在重整程序中得到比破产清算情况下更为有利的清偿结果。

同时，通过债务调整，可消除破产原因，使得企业摆脱经济困境，获得复兴的机会，因此拯救企业是整顿制度的首要任务。

四、加大职工合法权益的保护，“新老划断”规定使“担保债权”与“职工债权”优先权问题获得解决
首先，破产企业职工工资和医疗等费用将优先受偿。

新破产法规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，首先清偿破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。

同时，为了最大限度地保护破产企业职工的权益，新破产法还规定：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。

”其次，企业破产要向法院提交职工安置和工资支付情况。

今后，企业在破产时除向法院提交财产状况说明等文件外，还应当提交企业职工情况和安置预案，以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。

对于担保债权和职工债权的清偿顺序问题，新破产法采取了“新老划断”的办法，规定在新法公布以前出现的破产，职工债权优先于担保债权，破产人无担保财产不足清偿职工工资的，要从有担保的财产中清偿。

在新破产法公布后，将优先清偿担保债权，职工工资和其他福利从未担保财产中清偿。

这一独创性规定，和中国国情密切相连，主要是考虑三方面的因素：第一，破产法与担保法的关系，按照我们国家担保法的规定，担保抵押资产并不纳入到破产清偿顺位当中，而是独立于破产财产之外的资产；第
二，市场经济转型过程中，法律制度安排必须具有处理中国特色问题的智慧，对于复杂的职工债权问题的处理，既要考虑中国的现实情况，又要把它纳入到市场经济法律的整体框架来考虑，职工的社会保障问题在今后应更多地靠完善社会保障制度来解决；第三，金融机构与债权人风险的考虑，如果担保债权不能依法实现的话，对金融机构等债权人将是一个巨大的打击，金融机构与债权人自身也有可能破产，那涉及的人群会更大。

新破产法的规定既考虑了中国的历史遗留问题的解决，又考虑了与国际惯例接轨。

下一步要抓紧建立与此条文配套的破产保障基金，保护职工合法权益。

五、规定金融机构的破产程序
旧破产法对金融机构的破产问题并没有规定，随着市场经济与资本市场的发展，近几年，银行与非银行金融机构的破产问题日益呈现，被提上了议事日程。

现实生活中，存在许多金融机构因经营管理不善，出现亏损严重的局面，极大侵害了广大投资者与储户的合法权益。

例如：近年来发生的大鹏证券、南方证券破产，即暴露了我国现有金融机构潜在的破产危机。

事实上我国一些商业银行和金融机构每年都有新增的不良资产，且对于该不良资产发生在现阶段尚无很好的解决方法和途径，如果没有一个很好的破产机制的话，中央政府将会为这些的金融机构的潜亏损背上沉重的财政包袱。

但是，我们必须充分认识到金融机构破产与其它企业破产相比，具有其特殊性，这主要可以从以下二方面加以说明：一是金融机构是由
国家监管的企业，企业资产具有国有化的性质，即使出现重大经营风险、出现破产原因，应及时进行重整或者破产清算的情况，其债务人和债权人往往都会基于不同程度的私心或对政府资金的信赖，而不愿意主动提出破产申请，为避免风险的进一步扩大，赋予金融机构监管机构向法院提出破产申请是必要的；二是金融机构的倒闭或破产涉及到千千万万普通民众的家庭与生活，涉及的债权人众多，债权债务关系复杂，关系到市场经济的金融秩序和社会的稳定。

因此，新破产法对金融机构破产做出特别规定：商业银行、保险公司、证券公司等金融机构出现资不抵债等破产情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。

对于银行、券商、保险公司的破产问题，实际上商业银行法等已经作了一些规定。

新破产法明确了，对不能支付到期债务的商业银行、券商、保险公司，其接管、托管或破产清算、重整事宜，要分别报请有关监管部门批准。

国务院金融监管机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院提出中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼和执行程序。