论财政分配政策与“三农”问题(一)

论财政分配政策与“三农”问题(一)

随着我国经济体制改革的不断深入，一些长久未能解决的深层次矛盾正日益暴露出来，“三农”问题便是其中之一。“三农”问题的形成虽然与我国的国情有关，但其根源在于，直到今天我们依然延续了计划经济时期城市偏向和工业偏向的国民收入分配政策。只有及时调整国民收入分配格局，加大财政对“三农”的支持力度，才能实现城乡协调发展，从根本上解决“三农”问题。

一、倾斜的国民收入分配与“三农”问题

改革开放以前，因为实行高度集中的计划经济及优先发展工业的发展战略，国民收入分配表现为农业向工业倾斜、农村向城市倾斜，国家以隐蔽的价格形式（即“剪刀差”）、税收方式及储蓄方式从农业提取大量剩余为工业化积累资金。据有关部门测算，1979年以前的29年里，农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元。改革开放以后，我国确立了以家庭经营为主的“统分结合”的双层经营体制，农户经营的主体地位得到承认，同时，国家提高了农副产品的价格，国民收入分配中不利于农业的局面有所改观，可供农户分配的财力大幅度增加。但是，国家分配政策调整的另一方面，却是减少了财政对三农的支出比例，造成财政支农投入不足，农村公共产品供给不足。

（一）财政支农投入不足

1.财政支出中支农投入的比例趋于下降

20世纪90年代以来，虽然国家财政性支农支出（预算内，下同）的绝对量从1991年的347亿元增加到2002年的1691亿元，但财政支农支出占财政支出的比例整体上却呈现下降趋势（见图1），从1991年的10.26%下降到2002年的7.66%.其中，1998年支农支出比例提高到10.69%，这是因为1998年国家增发1000亿元债券中有350亿元用于与农业相关的长江中下游、松花江、嫩江、黄河的堤防工程，蓄洪区建设移民建镇和水利枢纽工程等，但实际上直接用于农业的只有20亿元1].

2.国家财政性支农支出占财政总支出的比重远低于农业GDP在整个GDP中的比重

从图2可以看出，财政性支农支出占财政总支出的比重一般只及农业GDP在总GDP中比重的1/2到1/3.也许有人会说国家税收中来自农业的也就一般在4%左右，但须知农民对财政的贡献还有乡镇企业纳税，这一块占到国家税收的不小比例。以2001年为例，农民通过农业、乡镇企业上交的税收就占国家税收的18.7%，高出当年财政支农比重13.6个百分点，上交的金额达2352.7亿元，多出财政支农支出金额1388亿元2].

3.国家财政性支农支出中农业、农民的直接受益份额偏少

从总量上看，国家财政支农投入不足；进一步对国家财政支农投入的结构进行分析，仅有的这些财政支农资金也并未全部用于农业、农村和农民。首先，当前预算内财政支农支出包括：支援农村生产支出、农林水气象等部门事业费支出、农业基本建设、农业科技三项费用、农村救济等项，其中的“农林水气象等部门事业费”支出占财政支农支出的比重超过三分之一，这些资金主要用于各级农口行政事业单位事业经费开支，名义上属于支农支出但实际上大部分却流向了城市。其次，一些财政支农项目支出，如：江海堤防、南水北调、防洪防汛等，其受益对象包括城市和农村、工业和农业，但支出却全部列在支农资金中。再次，目前我国财政支农支出有相当一部分是通过扶持农业科技推广、产业化、乡镇企业、农产品流通等来推动农业和农村经济的发展，这种模式虽然有针对性强、效率高、便于管理等优点，但实际操作中，大量资金却因此流向了科研院所、工业企业、农业管理部门（七站八所）等，农业、农民直接收益的份额很少。另外，财政支农补贴对象和环节也存在错位。我国长期以来对农业实施财政支持的重点是粮棉大宗农产品的生产与流通，基本的政策措施是通过价格手段和财政补贴方式来调节农产品供求关系，并保障农民收入增长。但现有的政策执行机制一方面使政府陷入永无止境财政补贴“黑洞”，每年仅粮食企业的亏损就有上千亿元，另一方面使政

府的农业政策效应难以实现，大量财政补贴的受益者是庞大臃肿的农产品（粮棉）流通部门，农民的受益非常有限。

（二）农村公共产品提供不足

从微观上讲，国家财政对农民的分配就是农民享受到的公共产品。从这个角度看，农民承受的非国民待遇更为明显。实际上，我国的公共产品供给体制一直未将农村的公共产品供给完全纳入制度内考虑。现行的农村公共产品供给体制仍然是人民公社时期制度外公共产品供给体制的延续。这种极不完善的制度外供给体制造成了我国目前农村公共产品供给格局的三大问题：一般的公共产品供给总量不足、最基本的社会保障缺失及农民为享受仅有的公共产品付出的代价极不合理。

1.农村公共产品供给总量不足

首先，与农业生产息息相关的农村公共产品供给不足，包括小型农田水利的建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系的完善及有关农产品市场供求信息的预告等。这些公共产品原则上是由乡镇政府提供，但由于乡镇政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足。其次，关乎农村可持续发展的公共产品供给也出现了危机：包括农村义务教育、农村医疗卫生、农村环境保护等。原来乡镇政府通过“统筹”、“提留”等制度外收入的方式（姑且不论这种方式的种种弊端）还勉强能提供基本的公共服务，但随着这两年农村税费改革在各地的展开，乡镇政府失去了制度外资金的补充，财力更加拮据，有些乡镇财政连正常运转都出现了问题，更是无力提供公共产品了。以安徽省义务教育为例，税费改革前，每年的农村义务教育附加费和教育筹资费合计为11亿元，税费改革后取消了这两项收费，除了中央转移支付的2.45亿元外，农村义务教育经费净缺口达8.55亿元3].

2.农村社会保障缺失

在社会保障方面，城市里目前基本上形成了以养老保险、医疗保险和“三条保障线”为主要内容的社会保障体系框架。在农村，长期以来一直施行的是以土地代社保的政策，但一方面由于我国人多地少的特点，决定了这一制度的保障程度极低，仅仅是基本解决了农村人口的温饱问题；另一方面，这一制度在设计上并未将农村人口的生、老、病、死等考虑进去。而就是这样一种低水平、不完全的农村社会保障制度，在实际执行中仍然难以得到充分的保障。由于现行农村土地名义上属集体所有，但由于集体利益的实际代表者的缺位，所有权归属不清，侵占农民土地的事件层出不穷。同时，近年来国家通过减持部分国有资产来弥补城镇居民的社会保障资金缺口，而我国强大的工业化体系的建立是通过长期掠取农业剩余来完成的，这部分国有资产的积累仅仅用于城镇职工的社会保障对农民也是极不公平的。

3.农民为公共产品付出的代价不合理

政府在城市提供公共产品和服务（如教育、医疗、图书馆、公用交通、绿化）时，一般不会要求城市居民负担其费用，城市兴建公共设施（如道路、桥梁、学校、公园）时，居民也不必交纳任何费用。但在农村情况就大不一样了，农民享受政府提供的公共产品必须在交纳农业税、农业特产税、屠宰税等等的前提下，再以“三提五统”的方式另外付出一部分成本。农民必须自己出钱办义务教育，为国防安全服务的民兵训练也是农民自己的事，甚至定为基本国策的计划生育和作为基础设施的道路建设也无一例外的要向农民收费。制度外收费明显不合理，制度内税收的合理性也是值得商榷的。税收是公民享受政府提供的公共产品所支付的成本，公平税赋是人们公认的税收原则。但我国农民在享受的公共产品质量远不如城市居民的情况下还要支付比城市居民高得多的税赋。城市居民从事工商业虽然要缴纳增值税，但增值税的起征点是月销售额600～2000元，折合年销售额7200～24000元，工薪阶层所得税也有月收入800元的免征额。而农业税没有起征点，不论农民产量多少，是自用还是销售都要纳税。城市里与农民承担农业税具有可比性的是小规模纳税人和个体工商户。缴纳增值税