欧洲法院与欧共体环境法的发展

欧洲法院与欧共体环境法的发展
张若思Ξ
一　欧洲法院在欧共体法律体系中的地位
欧共体是通过条约形式建立起来的、具有超国家性质的区域性国际组织。

欧共体法院(简称欧洲法院,the European C ourt of Justice)是欧共体四个主要机构之一,其职能是解释和适用欧共体条约,确保欧共体法在各个层次得到遵守。

法院由成员国一致同意任命的15名法官和9名大律师(Adv ocates G eneral,AG s)组成,任期六年,每三年补选一次,可以连选连任。

法院院长从法官中选举产生,任期三年,也可以连选连任。

欧洲法院的管辖权主要体现在几个方面:第一,受理欧共体机构、或成员国、或一定条件下的个人提出的诉讼,对欧共体机构制定的法案的合法性进行审查,对违反欧共体法的法案宣布无效(欧共体条约第173条);第二,受理欧共体委员会或一成员国针对另一成员国违反欧共体法的行为提出的诉讼(欧共体条约第169和170条);第三,受理欧共体机构和成员国针对欧洲议会、欧共体理事会和委员会违反欧共体条约不作出决定的行为提出的诉讼(欧共体条约第175条);第四,对欧共体与其雇员之间的争议作出裁决;第五,应成员国国内法院的请求作出初步裁决,初步裁决可以涉及欧共体条约的解释、欧共体机构制定的法案的效力和解释、或共同体机构的章程的解释,成员国法院根据初步裁决的内容,继续对所受理案件的实质进行审理(欧共体条约第177条)。

从其享有的司法管辖权来看,欧洲法院显然已具有宪法法院和行政法院的特征,从而使之截然区别于其他国际司法机构。

接受欧洲法院的强制司法管辖是欧共体成员国必须履行的条约义务。

欧洲法院的判决对当事方(成员国或共同体机构)具有强制约束力;判决宣布取消的共同体法案即不再具有法律效力。

“欧洲法院的威望在于它是一个真正独立于成员国利益的超国家司法机构”①。

它在解释和适用欧共体法方面的权威得到普遍承认。

也许正因为如此,虽然不存在强制执行机构,欧洲法院的判决绝大多数得到欧共体机构和成员国的善意遵守。

从1993年起,根据欧共体条约第171条,欧洲法院可以责成未按期执行其判决的成员国交纳逾期罚款。

从欧洲法院创立之日起,欧洲法院就在欧洲一体化进程和欧共体法自身的发展中发挥着最重要的作用。

“它不断对共同体法的发展给予决定性的推动力”②,从而使欧洲一体化日益深化。

实际上,正是欧洲法院的司法实践确立了欧共体法的基本原则,如欧共体法在成员国具
Ξ
中国社会科学院法学研究所助理研究员。

①W erner W eiden feld et W olfgang W essels,L’Europe de AàZ:G uide de l’intégration europeenne,Luxembourg,1997,p.68.
欧洲法院与欧共体环境法的发展
有直接效力的原则、欧共体法优先于成员国国内法的原则、欧共体与成员国权力分配的原则等,这些原则充分体现了欧共体法作为“自成一类”(sui genceris)的法律规范的特征,既不同于国内法,也不同于国际法。

有学者这样评价欧洲法院:“法院通过其判决每天都在填补共同体法的空白,确认共同体法相对于成员国的绝对独立性”。

③
虽然欧洲法院不承认先例原则,但其判决在整个欧共体法律体系中具有相当重要的意义:它直接影响到欧共体与成员国的立法、欧共体法在成员国的实施以及欧共体与成员国之间、欧共体各机构之间、成员国之间的关系。

因此,考察欧洲法院的司法实践是认识和了解欧共体法的重要途径。

在欧共体法律体系中,环境法经历了一个特殊的发展过程。

1957年签定的《欧共体(罗马)条约》相当于欧共体的宪法,但其中没有任何条款涉及环境保护。

环境保护主要是成员国国内法调整的内容。

进入70年代,随着欧共体内部共同市场的扩大,成员国之间的经济边界逐渐消失,环境问题却日益突出,尤其是跨国界污染造成的损害引起各成员国的广泛关注。

欧共体逐渐在环境领域采取一些积极行动。

70和80年代,欧共体通过了一系列环境指令和四个环境行动纲领。

但是,环境保护第一次成为欧共体实体法的内容是在1987年的《单一欧洲文件》中。

1993年生效的《欧洲联盟条约》将推动可持续发展、保护环境列入欧盟的主要目标之一,并进一步明确欧共体在环境保护领域的使命和权力。

条约规定:“环境保护的要求应被纳入共同体其他政策的制定与实施中。

”
在欧共体环境法的发展过程中,立法的法律根据和欧共体环境法在成员国的实施是两个最突出的问题。

欧洲法院在这两个方面同样发挥了重要的作用。

二　欧洲法院与欧共体环境立法
《欧共体条约》相当于欧共体的宪法,欧共体的机构根据条约制定法律被称为“二次立法”,主要有条例、指令和决定三种形式。

与欧共体立法密切相关的,是欧共体与成员国之间的权限划分问题。

欧共体虽然是具有超国家性质的国际组织,但成员国只是在有限的范围内限制了其主权④。

欧共体的权力来源于成员国通过条约的明文授予。

欧共体进行立法,必须具有充分的法律根据。

前文已经提到,1957年的《欧共体(罗马)条约》中没有关于环境保护的内容。

时隔30年后,1987年《单一欧洲文件》修改《欧共体条约》才增加了有关环境保护的专门条款,为欧共体在环境领域的立法提供了明确的法律根据。

在此之前,尽管缺乏条约依据,为适应形势发展的需要,共同体实际上已经针对环境问题采取了一些行动,包括通过有关环境保护的指令和环境行动纲领。

这些行动主要是依据1957年《罗马条约》的第100条和第235条。

第100条允许欧
注1前引书,第70-71页。

③
④在1963年的“凡・甘”案中,欧洲法院就指出:“共同体构成了一种新的国际法律秩序,为了共同体的利益,国家限制
了其主权,尽管是在有限的范围内。

”可以说,欧共体成员国将其一部分主权权利转化为欧共体的权力,但成员国仍
共体理事会通过指令来协调成员国国内影响共同市场⑤运作的立法;第235条赋予欧共体为实现共同体的某一目标采取必要行动的权力。

但是,无论是第100条还是第235条都不能成为欧共体在环境领域立法的充分的法律根据。

《单一欧洲文件》修改后的欧共体条约中有两个条款可以作为共同体环境立法的法律根据。

第130S 条允许共同体通过立法以实现第130R 条中规定的环境保护目标⑥;第100A 条允许共同体通过立法协调成员国国内环境法规以完善内部市场、促进商品自由流通、避免不正当竞争。

共同体依据第130S 条制定有关环境法规时须遵循两个原则:一是辅助性原则⑦,即共同体在环境领域采取行动的前提条件是环境目标在共同体范围比在单个成员国范围能得以更好地实现;另一原则是环境保护的要求应成为共同体其他政策的一部分。

条约第100A 条则使环境保护成为完善内部市场的一部分内容。

与这两个条款相联系的是不同的立法程序。

适用第130S 条,理事会须根据委员会的提议、在与欧洲议会和经济社会委员会协商后,一致通过立法议案。

适用第100A 条,理事会则须就委员会的提议征求欧洲议会和经济社会委员会的意见,并就欧洲议会的意见提出一个“共同主张”提请欧洲议会二读;如果二读通过,理事会可以绝大多数通过立法议案;如果欧洲议会否决“共同主张”或委员会达成不同的提案,理事会只能以一致同意通过立法议案。

显然,适用上述两个不同的立法程序,共同体的各机构及成员国所享有的权力有所不同。

在理事会根据第100A 条作出决策时,欧洲议会可以发挥更重要的作用;而适用第130S 条,由于理事会须以一致同意通过决议,每一个成员国实际上都享有了否决权。

另一方面,当共同体依据上述两个不同条款进行环境立法时,共同体环境法在成员国的实施也可能将面临不同的情况。

这是因为,对于共同体依据第130S 条通过的环境保护法规,成员国仍有权实施较之更严格的环境保护措施;而当理事会依据第100A 条制定协调规范时,成员国未经共同体批准不得实施比共同体确立的标准更严格的措施。

每个欧共体机构都希望适用能使自己享有最大权力的立法程序。

这样,当两个不同机构在理论上对同一领域的问题都享有立法权时,实践中往往会发生冲突。

而欧洲法院对条约的解释则成为正确适用条约、指导共同体有效立法的保障。

欧共体环境立法的法律根据正是通过欧洲法院的判例得以进一步明确的。

这方面有两个重要的案例。

一是1989年9月28日欧共体委员会诉理事会的“二氧化钛工业污染”案⑧。

1989年6月21日欧共体理事会通过89/428号指令,对二氧化钛工业产生的不同种类的垃圾规定了处理标
《外国法译评》2000年第3期
⑤⑥⑦根据条约的明文授予,欧共体在一些领域享有排他性的权力,主要是经济方面,如共同关税、海关制度、进出口规则、反倾销、反补贴等。

对欧共体不享有专属权力的领域,欧共体条约规定了辅助性原则,即:只有当所建议的目标,可能由于所建议的行动的规模或效果方面的原因,不能有效地由成员国来实现而由共同体可能更好地实现时,才由共同体采取行动。

共同体的任何行动不应超过实现条约宗旨和目标所需要的范围。

共同体在环境领域不享有专属权力。

第130R 条第1款规定欧共体的环境政策要实现的目标包括:保持、保护和改善环境质量;保护人类健康;谨慎理智地利用自然资源;在国际范围内,倡导旨在解决区域或全球环境问题的措施。

共同市场,有时也称为“内部市场”,是指商品、人员、服务和资本在欧共体成员国之间自由流通。

欧洲法院与欧共体环境法的发展
准,制定了协调成员国有关行业规划的程序,以改善二氧化钛工业的竞争条件。

理事会是根据条约第130S条一致通过这项指令的。

但委员会认为,理事会没有依照有效的法律根据通过该指令,而本应适用条约第100A规定的程序。

因此,委员会依据条约第173条,向欧洲法院提起诉讼,请求宣布89/428号指令无效。

委员会的主要理由是,本案争议的指令的“重心”是改善二氧化钛工业的竞争条件,是一项完善内部市场的措施,因此应以条约第100A条为立法依据。

然而,理事会却认为,其指令的“重心”是消除二氧化钛生产过程中的污染,符合条约第130R条规定的共同体环境保护目标,因此应依据第130S条立法。

欧洲法院没有简单地支持其中某一方的主张,而是进行了深入地分析。

在判决中,法院指出,确定一项措施的法律根据并不仅仅取决于有关机构的主观愿望,而应依据客观因素,其中主要是该项措施的目的和内容。

89/428号指令明确规定,其目的具有双重性,一方面是协调成员国减少和消除二氧化钛工业污染的规划,保护环境,另一方面是改善该行业的竞争条件,完善内部市场;指令的内容规定了成员国处理垃圾的义务,既是为减少污染,也是为改善竞争条件。

因此,根据上述目的和内容,保护环境与完善内部市场这两个方面在这一具体指令中不能截然分开。

原则上,条约第130S条和第100A条都可以被援引作为制定这项指令的法律根据。

但由于这两个条款规定了不同的立法程序,不能同时适用,必须从中确立最适合的法律根据。

在这种情况下,法院认为必须考虑其他因素。

适用第100A条作为立法的法律根据,可以确保议会在更大程度上参与立法,符合民主原则。

同时,法院进一步指出,“环境保护应构成共同体其他政策的组成部分”(第130R条第2款),第100A条第3款要求委员会在作出提议时应将高层次的环境保护作为出发点,这就意味着条约第130R条规定的环境保护目标可以通过依据第100A条制定的措施来实现。

最后,法院宣告理事会89/428号指令无效。

另一重要案例是1991年6月11日欧共体委员会诉理事会的“垃圾处理”案⑨。

本案中,委员会请求欧洲法院宣布理事会通过的关于在共同体内处理垃圾的第91/156号指令无效。

理事会以条约第130S条为立法的法律根据,理由是该指令的目的和内容主要是保护公众健康和环境。

指令旨在鼓励成员国减少垃圾的产生、尽可能在垃圾产生的地方清除垃圾从而减少垃圾的运输。

指令的主要内容是要求成员国根据这一宗旨采取一系列必要的垃圾处理措施。

与理事会的主张不同,委员会认为该指令的目的既是保护环境,又是完善内部市场。

因为垃圾也是商品,指令是在实施商品自由流通原则。

指令对垃圾的定义、要求成员国采取的垃圾处理措施,将协调成员国的有关国内立法,有利于统一垃圾处理业的竞争条件,从而对内部市场的运作产生影响。

为此,委员会援引欧洲法院对前案的判决,主张适用第100A条作为91/156号指令的法律根据。

欧洲法院的判决驳回了委员会的诉讼请求。

判决中,法院指出,尽管垃圾被视为可流通的商品,但保护环境的迫切要求允许垃圾的自由流通有所例外。

条约第130R条要求共同体的环境措施应首先从污染源上对污染加以控制。

理事会第91/156号指令要求减少垃圾的产生、尽可能在垃圾产生的地方清除垃圾、减少垃圾的运输,显然符合条约第130R条的要求。

在这种情况下,不能认为该指令是实施作为商品的垃圾的自由流通。

尽管该指令也会对内部市场的运作产生一定的影响,但指令的主要内容是有关共同体内的垃圾处理,即有关环境
保护,它对竞争和贸易的影响不过是次要的,不足以援引条约第100A 条。

因此,法院的判决支持理事会的主张,认为应适用条约第130S 条作为91/156号指令的法律根据。

可以说,上述欧洲法院的两个判例确立了欧共体在进行环境立法时选择适用法律根据的基本原则。

首先,应根据欧共体二次立法中占主导地位的目的和内容来确定适用条约第100A 条还是第130S 条作为立法的法律根据。

当一项共同体二次立法的目的和内容主要是关于环境保护,立法的法律根据应是条约第130S 条;当二次立法的目的和内容是通过协调成员国的环境法规来消除不正当竞争、完善内部市场,条约第100A 条应作为立法的法律根据。

其次,当保护环境和完善内部市场作为一项二次立法的双重目标难以分割时,应适用条约第100A 条作为立法的法律根据,因为它将使欧洲议会在更大程度上参与立法,符合民主原则。

尽管欧洲法院仍可能被指责没有确立明确的标准以判定一项二次立法的性质是保护环境还是完善内部市场,即没有明确划分分别适用条约第130S 条与第100A 条的界限,但法院的判例已经在很大程度上明确了适用这两个条款的条件,能够对欧共体在环境领域的立法实践起到重要的指导作用。

三　欧洲法院与欧共体环境法的实施
欧洲法院受理的环境领域的案件,绝大多数是欧共体委员会起诉一个或几个成员国,理由是欧共体环境法没有在成员国得到有效实施。

这一现象与欧共体所采取的立法形式不无关系。

由
于欧共体在环境领域不享有专属权力,环境立法的主要形式只能是指令。

λυ指令只规定成员国在
一定期限内应实现的目标,但实现的方式则由成员国根据本国的具体情况自行选择决定 λϖ。

因
此,原则上,指令只有通过成员国的实施行为才产生法律效力。

这种实施行为可以分为两个阶段:1)形式阶段,由成员国将指令转化为国内法;2)实质阶段,成员国在实践中有效地执行法律。

为将共同体的指令付诸实施,成员国往往须重新立法,或修改法律,或调整行政机构、程序等。

欧
共体委员会则通过诉诸欧洲法院对此行使监督职能 λω。

由于各成员国在经济发展水平、自然条
件、国内现行环境法等方面都存在着差距,欧共体在环境方面立法的目的,一是协调成员国的环境法,消除环境法差异对自由贸易的障碍,二是通过制定较高的环境标准,在整个共同体范围内实现高水平的环境保护。

欧共体环境指令在成员国的实施之所以成为突出的问题,因为它实际上要求在各成员国适用统一的环境标准。

已经制定了严格的环境法、环境保护水平较高的成员国(如德国和北欧国家)不愿意因此降低其现有的环境标准,而且,重新立法的成本往往很高;而经济发展和环境保护相对落后的国家(如希腊、西班牙和意大利),则不愿意因为环境标准的提高而增加生产成本,影响其产品的竞争力。

出于各自的利益考虑,加上成员国对指令的实施享有很大的自由裁量权,欧共体环境法的有效实施便成为突出的问题。

欧洲法院成为欧共体环境法在成员国有效实施的根本保障。

这方面,欧洲法院的司法实《外国法译评》2000年第3期
λυ λϖ《欧共体条约》第189(3)条。

欧共体共通过大约150个环境保护法律,其中123个是以指令的形式。

欧洲法院与欧共体环境法的发展
践确立了一些基本原则。

11环境指令转化成国内法的形式
欧共体“二次立法”中的条例是具有直接效力的,其含义是指它在成员国直接适用,可以在国内法院直接被援引。

而指令要具有这样的效力,一般还需要转化成国内法。

实施这个程序就存在着转化成哪种国内法形式的问题。

尽管成员国在这方面享有自由裁量权,但它们必须受指令规定的目标的约束。

目标的实现依赖于正确的实施方式。

成员国只有将指令转化成正确的国内法形式才能被认为是对指令的实施。

具体就环境指令而言,判断它们是否正确转化为国内法的标准是什么?
1991年5月30日,欧洲法院对欧共体委员会起诉德国的两个案件一并作出判决 λξ。

欧共体委员会指责德国没有有效执行欧共体关于空气质量最低标准的80/779号和82/884号指令。

德国则辩称,它在指令之前已有相关的立法,可以认为已经将这两个指令付诸实施;而且,德国的空气也没有超过指令所规定的二氧化硫和铅的含量标准。

法院的判决驳回了德国的主张。

法院认为,那些可能受指令影响的人应当清楚知悉其权利和责任;而德国反映上述指令内容的法律只不过是发给有关部门的行政通报,不足以使指令充分明白和准确地付诸实施。

由于德国现有的行政通报只适用于工厂,而不适用于其他空气污染源,如道路交通;只涉及邻近地区造成的空气污染,而不涉及来自较远距离的空气污染;而且在某些情况下对政府部门没有拘束力,因此,法院认为,由于德国没有正确地实施欧共体有关指令,它违反了欧共体法所规定的义务。

类似的案件有不少。

欧洲法院在一系列这样的环境案件的判决中 λψ,实际上阐明了环境指令转化成正确的国内法形式的标准。

法院认为,只有在被转化的内容可以确保指令对第三者适用的情况下,指令才在法律形式上被正确地转化。

为此,由指令转化成的国内法必须对第三者具有约束力,更重要的是,必须使指令的受益者能够知晓国内法赋予他们的权利。

法院所关注的是对个人的法律保护,它要求转化的法律须充分公开,从而使有利害关系的人可以诉诸国内法院。

在法院看来,环境指令应被解释为有助于保护个人包括保护个人的健康,只有在个人享有司法保障的情况下,指令的目的才能实现。

从这一原则出发,法院指出,内部命令和行政指示都不是转化指令的正确形式,因为它们缺乏针对第三者的充分效力。

21将环境指令的内容全面地转化成国内法
在审理环境案件的过程中,欧洲法院对环境指令的内容是否被全面正确地转化成国内法都进行了详细的审查。

欧洲法院认为,虽然并不需要将指令逐字逐句转化成国内法,但国内法应能够有效地确保指令以足够明白准确的方式而被全面充分地实施。

这是检验成员国是否完全履行指令义务的标准。

1991年2月28日欧洲法院对欧共体委员会起诉意大利和德国的两个案件分别作出判决 λζ。

两国被起诉的理由都是没有正确实施欧共体关于保护地下水不受某些危险物质污染的80/68号指令。

而两国认为,由于在其国内已经有与指令同样内容的立法,它们实际上已经履
λξ
EC J Case361/88and Case59/89.
λψEC J Case131/88,Case59/89,Case361/88,Case58/89,Case262/95.
行了指令规定的义务。

法院将两国引以为据的立法与指令进行了仔细对比,指出它们之间的区别,认为两国现有的立法不够清楚准确,不符合指令的具体要求,因而不能认为已经履行了指令规定的义务。

法院强调,指令创设的具体权利、义务以及所规定的程序都必须充分体现在国内法中;被转化成的国内法必须为因指令而享有权利承担义务的个人创造法律确定性。

在成员国运用它所享有的自由裁量权将指令转化成国内法时,尤其是对那些规定不够具体的指令,需要回答一个问题,即在多大范围内转化指令的国内法在内容上是与指令相符的。

1979年欧共体通过的79/409号指令,要求成员国保护、保持和重建鸟类的多样性以及鸟类栖息地。

1990年,欧共体委员会认为西班牙没有划定某些盐沼地为鸟类保护区,没有采取适当措施避免污染和破坏鸟类栖息地,因而没有履行它所承担的义务,从而向欧洲法院起诉西班牙 λ{。

西班牙提出的理由是,这个指令使之只担负一项结果义务,那就是使野生鸟类得到保护。

因此,它可以逐步实施指令,而无须立即采取措施。

而且,指令规定的生态要求必须服从其他利益,如社会和经济利益,至少应平衡这些利益。

法院驳回了西班牙的这些主张,指出,必须在鸟类数量减少之前就履行指令规定的义务,否则就会有使受保护物种消失的风险;基于其他利益的理由并不能使成员国享有不实施环境指令的权利,法院的判决认为,西班牙所划定的鸟类保护区不足以实现指令确定的目标,因此不将某些盐沼地包括在鸟类保护区的行为是违背指令的。

这方面还可以举出一些案例 λ|。

对法院而言,它首先需要解释成员国根据指令应承担什
么样的义务,然后再证明成员国是否没有履行其义务。

法院在所有环境案件的判决中都明确表明了这样一种态度,即任何成员国都不能以行政上的、政治上的、或制度上的困难作为不全面实施指令的借口,也不能以其国内法律制度中存在的规定或实践作为其不履行指令规定的
义务的理由。

λ}31环境指令对个人权利的保护
在讨论环境指令转化成正确的国内法形式时已经指出,被转化成的国内法应使个人了解他依据指令享有的权利,从而使个人的权利受到保护。

但从前面的叙述中不难得出结论,指令的真正效力依赖于成员国在实践中的合作,而且,这种效力通常有限。

为了在欧共体范围内实现成员国国内法一定程度上的协调一致,避免成员国在将指令转化成国内法时的任意性,欧洲法院通过其判例确立了这样一条原则,即:如果指令规定的内容是明确的和无条件的,当成员国没有在指令规定的期限内采取足够的措施将指令转化成国内法,而个人因此受到损害时,该
个人可以诉诸该成员国法院,并援引指令要求赔偿 λ∼。

这就是指令的直接适用或直接效力。

这样,实际上可以推定指令为个人创设了权利。

具体对环境指令而言,具有直接效力的指令或指令的某些条款,大致有这样几类:1)明确规定允许排放的最高标准、或者空气、水的质量目标、或者空气中二氧化硫、悬浮颗粒物、铅、二
《外国法译评》2000年第3期
λ{ λ| λ}关于这个问题的分析,可参见Lord S lynn of Hadley ,The European Community and the Environment ,in Journal o f Environmen 2tal Law ,V ol.3,N o.3,1993,pp.262-271.
EC J Case 57/89,Case 44/95,Case 72/95,Case 133/94.
EC J Case 355/90.。