对如何界定_严重影响城市规划违法建设行为_的几点探讨

54

规划师ＰＬＡＮＮＥＲＳ

［摘　要］长期以来，对《中华人民共和国城市规划法》中提到的“严重影响城市规划违法建设行为”的界定成为困扰城市规划行政执法工作的一大难题，应根据现行城市规划框架体系并且与违法建设实情相结合，把握界定工作的基本原则和方法。［关键词］严重影响；违法建设；界定

Reflection on the Definition of “Construction that Seriously Violates Urban Planning Law”/Sha Zhenzhen

[Abstract] For a long time, the definition of “construction that seriously violates urban planning law”has been a problem for urban planning management. Illegal construction shall be considered with the urban planning frame to decide the principle and measure of defining such behaviors.[Key words] Serious influence, Illegal construction, Definition

对如何界定“严重影响城市规划违法建设行为”的几点探讨

□　沙振镇

［文章编号］１００６－００２２（２００７）０９－００５４－０２　［中图分类号］ＴＵ９８１　［文献标识码］Ｃ

《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施。”然而在执法实践中，对这一规定中的“严重影响城市规划违法建设行为”（以下简称“严重行为”）的界定往往争论不休、莫衷一是，给规划行政执法工作带来诸多麻烦。每逢此类案例，大多采取个案个议的方法，最终结果多由最高行政首长拍板敲定。至于定性是否准确，在很大程度上取决于决策者的综合业务素质和政策法规水准，很难排除主观因素和其他人为因素的干扰。如何破解这一难题，笔者尝试进行初步的探讨。

对于规划全覆盖工作到位或基本到位的城市，对“严重行为”的界定可分以下几种情况依照分类法则加以界定。

（１）违反城市建设用地分类标准和城市总体规划确定的空间布局及其划定的禁建区、限建区、适建区、已建区范围的内容，对既定的合理功能分区造成不利影响，导致布局混乱的。如将工业项目用地即Ｍ类用地置于Ｒ类（生活居住区）或Ｇ类（城市绿地）等非工业集中区，即属违反了建设用地分类标准中大类规定的建设行为。同理，对于其他未按规划总体布局要求建设且造成功能互相抵触、不能相容的建设行为，均应以“严重行为”论处。

（２）违反分区规划所确定的城市建设

用地功能分区界线范围和土地使用性质，侵占绿线（城市绿地系统所涉及的各类绿地）、蓝线（江、河、湖、海等水面）、紫线（文物古迹、风景名胜区、历史文化街区等）、黄线（供电高压线走廊、对外交通设施、公共服务和市政公用设施等地上及地下工程）、红线（城市主干道红线、次干道红线、支道路红线及广场、公交站场、交通枢纽、轨道交通线路、停车场等各级各类城市交通设施用地范围之界线）等规划控制界线的。

（３）违反详细规划所确定的各类建设用地适建和不适建建筑类型的内容；与详细规划确定的建筑高度不符，且导致城市所控制的视觉景观通廊和电子通讯廊道受阻，或相邻居住建筑日照采光受阻等；与详细规划所确定的建筑密度不符，且导致用地内或相邻建筑间距不能满足建筑消防、抗震、日照采光和通风等刚性技术规范的要求，或造成绿地率降低幅度较大且无法改正或难以补救的；与详细规划所确定的建筑容积率不符，且导致建筑不能满足规划、消防和抗震等刚性技术规范要求的；与详细规划所确定的其他主要控制指标不符，且可能造成不符合前述之刚性技术规范者；压占详细规划所确定的各级道路红线的；压占详细规划确定的建筑退让红线，且对停车、建筑环境及人流活动等造成较大影响的；压占详细规划所确定的各类交通设施（如出入口、停车泊位、公共

55

２００７年第０９期　第２３卷

交通场站等）用地范围的；压占各类公共服务和市政工程设施用地控制范围的。

此法适用于规划全覆盖工作暂未到位的城市。

迄今为止，我国设市城市（含县级市）的总体规划编制工作都已基本完成，对总规的修编工作也已普遍开展，很多城市已不止一次对总规进行了修编，故根据法定总体规划界定“严重行为”不应存在问题。也就是说，在这一层面上可根据本文第一部分按法定规划分类界定“严重行为”中（１）的内容执行。

是否编制城市分区规划是根据城市规模、市情及规划具体工作要求而定的，换句话说，城市分区规划并非是每座城市法定的规划层次要求。因此，根据分区规划成果界定“严重行为”并不适合每座城市。对于那些需要设置分区规划层次并已编制了分区规划的城市而言，可根据本文第一部分按法定规划分类界定“严重行为”中（２）的内容执行。而对于其他城市来说，就只能视违法建设的现实状况加以界定了。其界定原则至少应包含以下几条：①侵占规划道路控制红线，可能对城市道路交通造成不利影响的建设行为。②侵占规划确定的各类绿地，可能对城市绿地系统造成不利影响的建设行为。③侵占规划确定的各类公共服务和市政公用设施（含地表及地下的水、电、汽、气、通讯及其他物料运输管道等），可能对城市公共安全构成威胁的建设行为。④侵占规划确定的各级各类文物保护单位和文物古迹用地本体及其保护、控制范围，可能对文物保护和开发利用造成不利影响的建设行为。⑤侵占规划确定的各类水体保护范围，可能对饮用水源、通航、泻洪排涝等造成不利影响的建设行为。⑥侵占或有损政府和规划部门认为必须加以保护和控制的其他城市公共资源的建设行为。

详细规划可谓城皆有之，无非只是多寡之分。已做到详细规划全覆盖的城市自不待言，对“严重行为”的界定可根据本

文第一部分按法定规划分类界定“严重行为”中（３）的内容执行。尚未做到详细规划全覆盖的城市，则只能采取“两条腿走

路”的方法—

编制了规划的城市，可根据规划对“严重行为”加以界定；尚未编制规划的城市，则需根据具体情况对“严重行为”加以界定，可将上文中提及的①～⑥原则作为依据，另增加开发建设强度控制指标（如建筑密度、建筑高度、容积率等）、其他技术经济指标（如绿地率、停车位、离界距离等），以及城市特定规划要求（如视线通廊保护、建筑高度、体量和色彩限制、空间视觉景观等）。

３．１技术因素

这是界定是否构成“严重行为”的重要佐证和实质内容。对“严重行为”既需进行准确定性，又要适当量化，只有如此，才能确保界定工作的科学合理，才能让违法建设行为相对人对界定结论心服口服，如上文已提及的开发建设强度指标、技术经济控制指标，以及地方政府和规划行政主管部门结合城市实际建设管理提出的其他专业技术规定和要求；历史文化名城保护所要求的建筑造型、风貌、色彩、用材等单体设计元素与整体建筑环境的统一协调；风景园林城市规划所要求的建筑景观和艺术空间构成、相对较高的绿地率、与周边空间关系协调的建筑体量及其组合；山水城市规划建设所要求的建筑与自然山水景观的有机结合交融、滨水或邻山建设活动的空间特别控制等。

３．２社会因素

对“严重行为”的界定，除需着重考虑技术因素外，还应结合以下敏感的社会因素进行综合分析。

（１）宗教问题。某些违法建筑单从技术层面上分析或许并不属于“严重行为”，但由于其产生的后果涉及某些敏感因素，故仍应属“严重行为”。例如，该违法建筑的存在对邻近的某宗教用地或建筑可能造

成某些难以言明的影响（极有可能是所谓的精神层面，也就是说心理范畴的影响），这一事实一旦为极个别别有用心的反动教派人士所利用，煽动某些不明真像的虔诚信徒做出一些过激举动，甚至被某些具有政治背景的国际组织所操纵，就有可能产生极其恶劣的国际政治影响。

（２）民族问题。这是一个与宗教问题同样敏感的问题。我国是一个由五十六个民族共同组成的国家，在党的正确领导和积极稳妥的民族政策指引下，自建国以来从未发生大乱实属幸事，但因民族问题处理不当引发的矛盾或纠纷依然不断也是事实。我们在处理与民族问题有关的违法建设时，应当树立民族意识，处理有可能涉及民族用地或建筑的违法建设行为时须慎之又慎，特别是在少数民族聚居地，只要存有任何一点可能造成民族矛盾的违法建设，我们都应对之采取偏于严厉的坚决措施，因为民族矛盾的产生很大程度上都会造成负面的社会影响，如若处置不当还将酿成重大事端。

（３）其他因素。界定“严重行为”还应根据违法建设发生的具体地点、场地周边用地性质及其敏感性等因素加以通盘考虑。如界定对象紧邻涉外活动场所尤其是外交活动场所，就必须从国家安全的角度出发，双向考虑互相影响和互相保护的问题；又如界定对象靠近某些重要的军事或行政机构等保护目标时，就必须从保密、保安的角度出发，认识和评估其影响程度；再如虽然仅程序违法，但其违法行为已造成或将造成严重的社会不良影响，且可能引起类似工程项目的攀比仿效，从而影响整体城市建设活动正常秩序的开展等。上述这些违法建设行为都应视为“严重行为”。

总而言之，界定“严重行为”确实是一项相对复杂的综合性工作，涉及面广，政策性强，影响力大，我们必须认真对待，慎重处理。

［作者简介］

沙振镇，高级规划师，镇江市规划局副调研员、党委委员。

［收稿日期］２００７－０５－１６